ЭКСПЕРТИЗА ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ: ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ

EXAMINATION OF DRAFT REGULATORY LEGAL ACTS: CONCEPT AND CLASSIFICATION

Olga Maricheva

student of Amur State University,

Russia, Blagoveshchensk

АННОТАЦИЯ

В настоящей статье освещаются подходы к определению экспертизы проекта нормативного правового акта. Делается обзор позиций по вопросу разновидностей такой экспертизы. Предложены основания классификации экспертиз. При написании применялся эмпирический метод исследования, включающий изучение разнообразных источников информации и анализ полученных сведений.

ABSTRACT

This article highlights the approaches to the definition of expertise of the draft normative legal act. The review of positions on the question of varieties of such examination is made. The bases of classification of examinations are offered. When writing, an empirical research method was used, including the study of various sources of information and the analysis of the information obtained.

Ключевые слова: нормативный правовой акт, проект нормативного правового акта, экспертиза нормативного правового акта, экспертиза проекта нормативного правового акта, законопроектная работа, эксперт, экспертное заключение, коррупциогенные факторы, юридическая техника, реквизиты нормативного правового акта.

Keywords: regulatory legal act, draft regulatory legal act, examination of regulatory legal act, examination of draft regulatory legal act, legislative work, expert, expert opinion, corruption factors, legal technique, requisites of regulatory legal act.

Нормотворчество является одной из основных функций, реализуемых любым современным государством, регулирующим свою политическую, общественную и экономическую жизнь посредством права. Как отмечает Е.В. Лой, «эффективность административного нормотворчества имеет прямое влияние на эффективность самого нормативно-правового акта и регулирование общественных отношений в целом» [14, с. 64].

Оптимальному регулированию общественных отношений способствует стабильность законодательства, однако таковым современное российское законодательство, к сожалению, не является, что вызывает обоснованную критику. Экспертиза нормативных правовых актов на стадии их проектирования призвана обеспечить их эффективное применение.

Проведенный анализ специальной литературы показал разные точки зрения на понятие экспертизы нормативных правовых актов и ее разновидности.

Г.И. Иванец, И.В. Калинский и В.И. Червонюк определили экспертизу проекта закона как специальное исследование, целью которой является оценка его качества, соответствия Конституции РФ и действующему законодательству. В эту оценку, по их мнению, входят также перспективы его действия [11, с. 403].

Проводят такое исследование в порядке, определенном нормативными актами, эксперты в определенной области знаний, а результаты его проведения отражаются в заключении эксперта [7, с. 21].

Из определения, данного Р.Ф. Васильевым, можно выделить следующие признаки экспертизы:

проводится специалистом (их группой или специализированным учреждением);

исследуется конкретный предмет;

используются профессиональные знания в соответствующей области;

оформляется в виде заключения, которое содержит результаты такого исследования и ответы на поставленные вопросы [10, с. 153].

Самое емкое определение, как считает автор настоящей статьи, дал А.Ю. Гулягин, обобщив уже имеющиеся в науке исследования по данному вопросу и дополнив их положениями об антикоррупционой оценке актов. По мнению указанного автора, экспертизой можно назвать действия органа или конкретного лица, специально уполномоченных на то государством. Эти действия направлены на изучение уже принятого нормативного правового акта или проекта такого акта. Акт оценивается по его форме, содержащимся в нем целям и задачам. Выявляется предмет правового регулирования акта, полномочия органа, которым принят данный акт, на его принятие. Оцениваются содержащиеся в акте нормы, соблюдение порядка принятия и опубликования. Все перечисленные показатели оцениваются на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и законодательству, а также на предмет наличия либо отсутствия условий для проявления коррупции - коррупциогенных факторов [9, с. 39].

Развитие экспертизы законопроектов обусловлено экономическими и политическими изменениями, преобразованием государственного аппарата, расширением сферы правового регулирования. В нормативных актах  и специальной литературе по исследуемому вопросу экспертиза законопроектов дифференцируется на различные виды.

В 1994 году Регламент Государственной Думы уполномочил правовое управление аппарата Государственной Думы на проведение по поручению ответственного комитета правовой и лингвистической экспертизы законопроектов. По решению ответственного комитета законопроект мог быть отправлен также на научную экспертизу [3].

Новая редакция Регламента Государственной Думы сохранила обязательность проведения правовой и лингвистической экспертиз и возможность проведения научной [4].

Научная экспертиза законопроектов является эффективным средством повышения научной обоснованности законодательных решений и выделяется в качестве действенного инструмента повышения качества законопроектной работы. В научной и юридической литературе подчеркивается целесообразность ее проведения на отдельных этапах законотворческого процесса. С.А. Комаров обращает внимание на отсутствие у ученых единого подхода к определению понятия научной экспертизы нормативного правового акта [6, с. 89].

Предпочтительным по мнению автора настоящей статьи, понятием научной экспертизы является определение, данное С.А. Комаровым: экспертное исследование законопроекта научными организациями, отдельными специалистами – учеными или их коллективами в целях определения его научной обоснованности которая может носить специализированный или комплексный характер [6, с. 96].

Научная экспертиза проводится учеными. Председатель Государственной Думы В.В. Володин на встрече с ректорами высших учебных заведений подчеркнул важность взаимодействия в ходе законотворческого процесса экспертов с вузами, при этом научной экспертизе, по его мнению, должны подлежать помимо непосредственно разрабатываемых законопроектов, расчеты конечных результатов и эффект от правоприменения. Такой подход должен ответить на ключевые запросы российского общества посредством повышения качества законов и исключения возможных рисков и ошибок еще на ранней стадии [8].

С.А. Комаров считает необходимым законодательной власти в целях обеспечения возможности проведения научной экспертизы иметь свой научно-исследовательский институт, который выполнял бы функции сопровождения законопроектов, при этом органы исполнительной власти (например, Минюст России), Верховный суд Российской Федерации, прокуратура такие институты имеют [6, с. 88].

Вопросы проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов регламентированы Модельным законом о научной и научно-технической экспертизе, которым определены задачи и принципы научной экспертизы, ее статус, субъекты и объекты экспертизы, основания назначения и прядок проведения, ее виды и так далее [1].

Под правовой экспертизой в научной литературе понимают вид экспертизы нормативных правовых актов, которая заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федерального законодательства; проводится также оценка соответствия акта требованиям юридической техники, в частности проверяется наличие необходимых реквизитов [12, с. 52].

Данный вид экспертизы направлен на всестороннюю оценку проекта в его системной связи с другими отраслевыми актами. В ряде случаев необходимо провести оценку регулирующего воздействия. При проведении правовой экспертизы эксперты устанавливают соответствие акта международному праву. Оценивается также целесообразность принятия с учетом состояния конкретной отрасли права.

Содержание экспертного заключения включает оценку возможности принятия акта с учетом полномочий на то соответствующего принимающего акт органа, имеющихся недостатков, прогноз эффективности и последствий его действия.

Н.В. Мамитова называет правовую экспертизу нормативных правовых актов необходимым и очень важным инструментом управления делами государства, одним из главных механизмов повышения уровня эффективности правового регулирования и модернизации российского законодательства, способствующим определенной сбалансированности, стабилизации законодательства и практики его применения [6, с. 98].

Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов стала самым новым видом экспертизы, ставшим к тому же обязательным в силу положений Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [2].

Указанный закон определяет правовые и организационные основы такого вида экспертизы. Понятие антикоррупционной экспертизы в данном законе отсутствует, что по мнению автора настоящей статьи, является его недоработкой. Также полагаем необходимым дополнить названный закон требованиями, которым должны соответствовать лица, осуществляющие данный вид экспертизы, и их ответственность.

Антикоррупционная экспертиза правовых актов представляет собой деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов [1].

Основная задача такой экспертизы, как отмечает Н.В. Мамитова, ‑ искоренение коррупции и осуществление превентивных антикоррупционных мероприятий [6, с. 99].

К сожалению, несмотря на равный вклад правовой и антикоррупционной экспертиз в совершенствование действующего законодательства, институту правовой экспертизы не уделяется такое же большое внимание, как антикоррупционной, и, таким образом, значение правовой экспертизы занижается перед антикоррупционной, имеющей законодательную регламентацию.

Также следует отметить, что Постановлением Государственной Думы от 10.06.2005 № 1978-ГД в целях обеспечения соответствия законопроектов правилам юридической техники введена юридико-техническая экспертиза, проводимая Аппаратом Государственной Думы [5].

Таким образом, основными видами экспертизы нормативных правовых актов являются правовая, антикоррупционная, юридико-техническая, лингвистическая. Этим не исчерпывается все многообразие разновидностей экспертиз нормативных правовых актов. А.В. Попова называет десять видов существующих в России видов экспертиз: правовая, лингвистическая, антикоррупционная, независимая антикоррупционная экспертиза законопроектов, научная экспертиза правительственных законопроектов, финансовая экспертиза, проводимая Счетной палатой, общественная экспертиза, педагогическая экспертиза, оценка фактического воздействия (социально-экономическая экспертиза) и экологическая экспертиза [6, с. 125]. Ю.К. Краснов выделяет, помимо перечисленных видов экспертизы, специальные ‑ экологическую, финансово-экономическую и другие экспертизы [13, с. 234], А.В. Кирилин ‑ криминологическую, политологическую, и др. [12, с. 543], С.А. Комаров – научно-правовую [6, с. 95].

Полагаем, что данные виды экспертиз нормативных правовых актов могут проводиться в отношении законопроектов, призванных регулировать соответствующие правоотношения.

Г.И. Иванец, И.В. Калинский, В.И. Червонюк различают официальную (проводится в отношении зарегистрированных в Государственной Думе законопроектов по поручению ответственного комитета) и неофициальную (проводится по поручению неуполномоченного органа в отношении незарегистрированного законопроекта) экспертизы [11, с. 403].

На основании изложенного можно сделать вывод об отсутствии общей концепции института экспертизы и ее единого понимания, что приводит к отсутствию единых, законодательно закрепленных задач, четкого разграничения экспертной и смежных видов деятельности. Необходимо четко определить в законодательстве субъекты, объекты экспертиз, их предметы, конкретные сроки проведения. Важным, но до сих пор не решенным аспектом регулирования экспертизы, является неясность юридической силы экспертных заключений. Другими словами, требуется систематизировать законодательство по вопросу регулирования института экспертизы.

Разграничение экспертиз по видам можно провести по такому основанию, как субъекты их осуществления: государственная (проводимая по решению государственного органа), общественная (осуществляемая общественной организацией), федеральные и проводимые на уровне субъекта Федерации.

Обязательными видами экспертиз законопроекта согласно Регламенту Государственной Думы являются правовая, лингвистическая и антикоррупционная. Как справедливо отмечает А.П. Любимов, высокое качество экспертизы и соответственно своевременное устранение замечаний по законопроекту исключают проведение дополнительных и повторных экспертиз [15, с. 268]. Разделяя мнение указанного автора, добавим, что помимо проведения дополнительных и повторных экспертиз, нивелируется возможность оспаривания вступивших в силу нормативных правовых актов в судебных инстанциях.

Субъектами правовой экспертизы выступают:

- прокуратура Российской Федерации;

- центральный аппарат и территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации;

- органы, организации, их должностные лица в отношении принимаемых ими актов.

Антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов проводят Министерство юстиции Российской Федерации и независимые эксперты (юридические и физические лица), аккредитованные Минюстом России.

Таким образом, можно классифицировать экспертизы нормативных правовых актов по следующим основаниям:

по обязательности проведения – обязательная (правовая, антикоррупционная, лингвистическая и юридико-техническая) и дополнительная (научная, финансовая, техническая и т.д.);

по субъекту, проводящему экспертизу (государственная, общественная, независимая);

по направленности исследования (правовая, антикоррупционная, лингвистическая, юридико-техническая, научная, финансовая, техническая);

по направленности в зависимости от статуса законопроекта (официально внесенный или находящийся в стадии подготовки) – официальная и неофициальная.

По мнению автора настоящей статьи, одна и та же экспертиза может попадать под разные основания предложенной классификации.

В заключение хотелось бы отметить, что, хотя результаты проведенных экспертиз носят рекомендательный характер, именно благодаря работе экспертов законопроекты принимают свой окончательный вид, зачастую коренным образом отличающийся от того, в котором поступили от субъекта законодательной инициативы в соответствующий орган. От эффективности проведенных экспертиз законопроектов зависит качество принятых законов и минимизация внесения в них изменений, и, как следствие, повысится стабильность законодательства.

Список литературы:

1. Модельный закон «О научной и научно-технической экспертизе» (Принят в г. Санкт-Петербурге 15.11.2003 Постановлением 22-17 на 22-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. ‑ 2004. ‑ № 33. ‑ С. 273 - 290.
2. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в ред. Федерального закона от 11.10.2018 № 362-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2009. ‑ № 29. ‑ Ст. 3609.
3. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25.03.1994 № 80-1 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания - Парламента Российской Федерации» // Ведомости Федерального Собрания РФ. ‑ 1994. ‑ № 3. ‑ Ст. 160. (утратило силу).
4. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 № 2134-II ГД (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18.07.2019) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1998. ‑ № 7. ‑ Ст. 801.
5. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10.06.2005 № 1978-IV ГД «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и о признании утратившим силу положения пункта 1 постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание Законодательства РФ. ‑ 2005. ‑ № 25. ‑ Ст. 2480.
6. Актуальные вопросы экспертно-правового обеспечения законодательного процесса: федеральный и региональный аспекты. Материалы семинара с участием руководителей правовых служб законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации / под ред. Т.Г. Вороновой. ‑ М. : Издание Государственной Думы, 2017. – 256 с.
7. Арнаутова, А.А. Генезис экспертизы законопроектов в России / А.А. Арнаутова // Актуальные проблемы российского права. ‑ 2018. ‑ № 6. ‑ С. 20 - 24.
8. Вячеслав Володин встретился с ректорами вузов [Электронный ресурс] // Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. ‑ Режим доступа : http://duma.gov.ru/news/12872/. – 07.09.2019.
9. Гулягин, А.Ю. Экспертиза нормативных правовых актов как юридическое средство противодействия коррупции / А.Ю. Гулягин // Юридический мир. ‑ 2009. ‑ № 12. ‑ С. 37 - 39.
10. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: научно-практическое пособие / под ред. д-р юрид. наук, проф. Р.Ф. Васильева. ‑ М., 2000. ‑ 320 с.
11. Иванец, Г.И. Конституционное право России: Энциклопедический словарь / Г.И. Иванец, И.В. Калинский, В.И. Червонюк. ‑ М.: Юрид. лит., 2002. – 430 с.
12. Кирилин, А.В. Антикоррупционная экспертиза НПА: проблемы правового регулирования и правоприменительной практики / А.В. Кирилин // Юстиция. ‑ 2016. ‑ № 3. ‑ С. 52 - 62.
13. Краснов, Ю.К. Юридическая техника: учебник / Ю.К. Краснов, В.В. Надвикова, В.И. Шкатулла. – М.: Юстицинформ, 2014. ‑ 536 с.
14. Лой, Е.В. Перспективы совершенствования института антикоррупционной экспертизы в рамках проведения административной реформы / Е.В. Лой // Административное право и процесс. ‑ 2017. ‑ № 12. ‑ С. 64.
15. Любимов, А.П. Примерные рекомендации по подготовке законопроектов / А.П. Любимов // Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. ‑ М., 2001. ‑ С. 268 - 269.