КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПРИГРАНИЧНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

CONCEPTUAL FRAMEWORK OF TRANSFRONTIER COOPERATION IN RUSSIAN FEDERATION: DIRECTIONS OF IMPROVEMENT

Polina Doronina

candidate of Science, assistant professor of Institute of Humanities of Northern (Arctic) Federal University named after M.V. Lomonosov,

Russia, Severodvinsk

АННОТАЦИЯ

В статье дан общий анализ статуса Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации как инструмента правовой политики в соответствующей области, выявлены несовершенства ее содержания и формы принятия, сформулированы отдельные предложения по устранению обозначенных несовершенств.

ABSTRACT

The article provides a general analysis of the status of the Conception of transfrontier cooperation in the Russian Federation as an instrument of legal policy in the relevant field, identifies imperfections in its content and form of adoption, and formulates some proposals to eliminate the indicated imperfections.

Ключевые слова: правовая политика, концепция, приграничное сотрудничество.

Keywords: legal policy; conception; transfrontier cooperation.

Приграничное сотрудничество как специфическая разновидность международных отношений Российской Федерации, а также международных и внешнеэкономических связей приграничных субъектов и муниципальных образований России является объектом неугасающего внимания органов государственной власти. Однако именно в этой сфере правового регулирования особенно выпукло проявляется дефицит устойчивых доктринальных конструкций, отсутствие четкого понимания законодателем пределов нормативной регламентации соответствующих вопросов, а также осознания им того бремени дополнительной имплементационной и конкретизирующей правотворческой работы, которая на него возлагается в связи с несамоисполнимым характером международных соглашений в данной области. В данной статье, однако, сосредоточимся на проблематике более общего уровня механизма правового обеспечения приграничного сотрудничества – уровня определения основ правовой политики в вышеуказанной сфере на примере такого ее инструмента как концепция.

Концепция как средство российской правовой политики не имеет формализованного правового статуса и в отечественной правовой науке не сложилось единого подхода к определению ее сущности и места в политико-правовом инструментарии. Отдельные авторы определяют ее как документ нетипичной, политико-правовой природы, представляющий собой доктринальную систему взглядов, отличающихся абстрактностью, научностью, программностью, отсутствием выраженного регулятивного характера [2, с. 7-11]. Другие исследователи, в целом соглашаясь с акцентированием политико-правового статуса данного вида актов, указывают на неоднозначность содержательного наполнения документов, именуемых концепциями, в зависимости от области, в которой они приняты как целеполагающие/программные, органа, их утвердившего, и даже временного периода, к которому они относятся: отдельные концепции имеют характер стратагем, другие ближе к доктринам, третьи сочетают в себе перечисленные черты в различных комбинациях [3, с. 491-494]. Концепция как форма целеполагания постулируется исследователями специфической области стратегического планирования и концептуализации правовой деятельности в сфере безопасности [4, с. 36-37]. В соответствии со ст. 10 проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», концепции относятся к т.н. «программным правовым актам» и должны фиксировать «цели и задачи развития, этапы и способы их достижения и решения, закреплять ценностные ориентиры в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, учреждений и организаций, институтов гражданского общества» [1].

Ныне действующая Концепция приграничного сотрудничества, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2001 г. № 196-р, определяет «цели, принципы и приоритеты в деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере приграничного сотрудничества» [5]. Таким образом, ее отличает явно доктринальный характер и позиционирование как документа целеполагания. Структура данного акта наводит на мысль и о том, что она создана именно как база будущего специального законодательства в сфере приграничного сотрудничества.

Тем не менее, с выстраиванием на основе Концепции соответствующей нормативной системы возникли значительные сложности. Процесс принятия одного лишь Федерального закона «Об основах приграничного сотрудничества» [9] затянулся на долгие годы (с момента внесения в Государственную Думу первого законопроекта по данной тематики в 2004 г. до завершения работы над третьим законопроектом в 2017 г.). Естественно, что высокая инерция правотворческого процесса в этой сфере вкупе с высокой динамикой российского законодательства обусловила текущее значительное расхождение Концепции с действующими нормативными актами.

С момента ее принятия значительные изменения претерпели принципы и приоритеты осуществления внешней политики и даже основополагающие документы, их закрепляющие: от Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 28 июня 2000 г., развернутой и дополненной 15 июля 2008 г., страна перешла к Концепции от 12 февраля 2013 г., а затем – ныне действующей Концепции, утвержденной 30 ноября 2016 г. За полтора десятка лет были разработаны, приняты и частично реализованы программные документы в сфере пространственного и экономического развития (концепции развития ряда приграничных территорий и стратегий социально-экономического развития отдельных федеральных округов). Существенно расширился состав региональных (европейских и евразийских) и двусторонних договоров о приграничном сотрудничестве, ратифицированных Российской Федерацией. Глубокой трансформации подверглось федеральное законодательство в части определения принципов и порядка разграничения полномочий между органами власти федерального, регионального и муниципального уровня. Например, помимо собственно Закона «Об основах приграничного сотрудничества», вступили в силу новые законы, регламентирующие основы государственного регулирования внешней торговли, организацию местного самоуправления; принципиальные изменения были внесены в целый ряд законов, определяющих пакет полномочий органов государственной власти субъектов РФ, в т.ч. в вопросах их международной деятельности.

В результате содержательное наполнение Концепции безнадежно устарело. Это можно определить невооруженным взглядом, сравнив сами субъектов, перечня принципов и многих других вопросов, зафикси­рованных в Концепции и статьях Закона «Об основах приграничного сотрудничества».

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.

1. Концепция приграничного сотрудничества РФ теснейшим образом связана с Концепцией внешней политики РФ, рассматривает международную деятельность субъектов Российской Федерации как элемент реализации внешней политики, а развитие межрегионального и приграничного сотрудничества обозначает как «важный резерв двусторонних связей с соответствующими регионами и государствами в торгово-экономической, гуманитарной и иных областях» [7].

Изменение конфигурации внешней политики страны, отразившееся в нормативном поле принятием новой ее Концепции, должно повлечь и принятие новой Концепции приграничного сотрудничества. Концептуальные основы трансграничных связей регионов и муниципалитетов напрямую вытекают из Концепции внешней политики и обусловлены ею.

2. Не в полной мере соответствует сущности явления приграничного сотрудничества, механизмов его правового и организационного обеспечения отнесение полномочия по принятию программно-политических документов в данной области к компетенции Правительства.

Вообще разработка и утверждение в 2001 г. Концепции приграничного сотрудничества именно Правительством РФ имели место в силу ряда факторов. Во-первых, под приграничным сотрудничеством до принятия Закона «Об основах приграничного сотрудничества» представлялась система согласованных действий государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленных на укрепление взаимодействия Российской Федерации и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, повышения благосостояния населения приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, укрепления дружбы и добрососедства с этими государствами (раздел I «Общие положения» Концепции); с акцентом на социально-экономическое наполнение данного вида деятельности. Правительство, таким образом, реализовывало свою функцию подготовки программных документов в сфере социально-экономического развития и осуществления регулирования в социально-экономической сфере. Во-вторых, большинство двусторонних договоров о приграничном сотрудничестве, заключенных в 90-е и нулевые годы, имело статус межправительственных, а наиболее часто используемый институциональный инструмент их реализации представляли собой разнообразные органы по развитию данного вида сотрудничества, функционирующие в составе межправительственных комиссий по торгово- и социально-экономическому, а также научно-техническому сотрудничеству (кстати, эта организационно-правовая форма популярна и в настоящее время). В-третьих, определение в 2014 г. Министерства экономического развития как органа власти, ответственного за осуществление функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере осуществления приграничного и межрегионального сотрудничества, учитывая его организационную подчиненность Правительству, еще более способствовало укреплению взгляда на приграничное сотрудничество как вид деятельности органов исполнительной власти, причем преимущественно в экономическом, туристическом, культурном и ином гуманитарном ключе.

Однако на данный момент далеко не только Правительство и Минэкономразвития осуществляют функции формирования основ правовой политики в этой области. В 2018 г. создано и функционирует как самостоятельное подразделение Администрации Президента Управление Президента Российской Федерации по приграничному сотрудничеству. В его задачи входит координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций в целях обеспечения комплексного подхода к осуществлению приграничного сотрудничества в пределах своей компетенции [6]. В процедуре согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проектов соглашений о приграничном сотрудничестве участвует не только Минэкономразвития, но и иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти [8; 9]. Концепция внешней политики Российской Федерации указывает, что МИД РФ и другие федеральные органы исполнительной власти «оказывают органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимую правовую и экспертно-консультативную помощь в развитии международных и внешнеэкономических связей, в организации и ведении переговоров, в выработке текстов соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в выполнении указанных соглашений, а также обеспечивают защиту прав и законных интересов субъектов Российской Федерации в иностранных государствах, используя в этих целях возможности Совета глав субъектов Российской Федерации при Министерстве иностранных дел Российской Федерации» [7]. Учитывая факт организационного подчинения МИДа и многих иных министерств и ведомств, заинтересованных в проблематике приграничных взаимодействий (МВД, ФСБ, МЧС), Президенту, логичнее было бы возложить миссию утверждения политико-правовых основ данного вида международной деятельности именно на главу государства.

3. Концепция приграничного сотрудничества, как документ целеполагания, по аналогии с Концепцией внешней политики, должна отражать актуальную систему взглядов на цели, принципы и приоритеты приграничного сотрудничества с участием федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов публичной власти ее субъектов и муниципальных образований. Эта деятельность не должна обособляться от системы межпарламентского сотрудничества регионального и местного уровня и не может быть монополизирована исполнительной властью.

4. Недопустимым является факт противоречия содержания политико-правового (программного) документа и нормативных предписаний действующего специального закона в данной области, поскольку содержание второго должно быть обусловлено принципиальными положениями первого. Полагаем необходимым при разработке новой Концепции приграничного сотрудничества унифицировать как минимум терминологический аппарат и перечень организационных форм приграничного сотрудничества, приводимый в обоих актах. Важным является и определение места Концепции в системе нормативных и программных документов, затрагивающих тематику трансграничного взаимодействия российских регионов.

Однако, подводя общий итог, следует отметить тотальное игнорирование в официальном информационном поле проблемной повестки, обозначенной в статье, и констатировать печальное небрежение федеральных органов государственной власти к вопросам формирования актуальных основ правовой политики на важном направлении публично-властной деятельности, что не способствует созданию целостной политической, правовой и организационной базы в данной сфере и может иметь долгосрочные отрицательные последствия для российского государства.

Список литературы:

1. Инициативный проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». – URL: http://www.izak.ru/upload/iblock/282/282fe1adbf95a52e919d0dae1164ea66.pdf (Дата обращения: 15.12.2018).
2. Малько А.В., Гайворонская Я.В. Доктринальные акты как основной инстру­мент правовой политики // Право. Журнал Высшей школы экономики. – 2018. – № 1. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/doktrinalnye-akty-kak-osnovnoy-instrument-pravovoy-politiki (Дата обращения: 15.12.2018).
3. Мушинский М.А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе Российской Федерации: проблемы статуса, юридической техники и соотношения друг с другом // Юридическая техника. – 2015. – № 9. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/strategii-kontseptsii-doktriny-v-pravovoy-sisteme-rossiyskoy-federatsii-problemy-statusa-yuridicheskoy-tehniki-i-sootnosheniya-drug-s (Дата обращения: 15.12.2018).
4. Пономарев А.И. Соотношение понятий «стратегия», «доктрина», «концепция» в контексте теории обеспечения национальной безопасности // Военное право. – 2017. – № 6946). URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=30585280 (Дата обращения: 15.12.2018).
5. Распоряжение Правительства РФ от 09.02.2001 № 196-р «Об утверждении Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_30364/ (Дата обращения: 15.12.2018).
6. Указ Президента РФ от 02.10.2018 № 559 «Об Управлении Президента Российской Федерации по приграничному сотрудничеству» // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_308027/ (Дата обращения: 15.12.2018).
7. Указ Президента РФ от 30.11.2016 № 640 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_207990/ (Дата обращения: 15.12.2018).
8. Федеральный закон от 04.01.1999 № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (ред. от 07.2015) // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_21476/ (Дата обращения: 15.12.2018).
9. Федеральный закон от 26.07.2017 № 179-ФЗ «Об основах приграничного сотрудничества» // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_220884/ (Дата обращения: 15.12.2018).