УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: ПРАВОВОЙ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ АСПЕКТЫ

MUNICIPAL CHARTER: LEGAL AND ORGANZATIONAL ASPECTS

Lyubov A. Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law, ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы правового регулирования основ статуса муниципального образования, отношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, перечень вопросов местного значения, структуры и порядка формирования органов местного самоуправления в условиях реформирования системы местного самоуправления. Автор отмечает, что учитывая изменения нормотворческого процесса в муниципальном образовании, в значительной степени связанным с формами организации и структуры органов местного самоуправления, необходимо определить место местного самоуправления в системе публичных органов власти.

ABSTRACT

The article deals with the issues of legal regulation of the basis of the status of a municipality, relations between representative and Executive bodies of local self-government, a list of issues of local significance, the structure and procedure for forming local self-government bodies in the context of reforming the local self-government system. The author notes that given the changing legislative process in the municipality, largely associated with the forms of organization and structure of local governments, it is necessary to determine the place of local government in system of public authorities.

Ключевые слова: устав муниципального образования, местное самоуправление, субъект федерации, нормативно-правовой акт.

Keywords: charter of a municipality, local self-government, subject of the Federation, normative legal act.

Задачи отдельных институтов в системе местного самоуправления, в основном, выражены в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления, которые обсуждаются и утверждаются определенным способом. Федеральные органы власти обладают исключительным правом регулировать отдельные вопросы содержания Уставов муниципальных образований (избирательное право), либо региональными органами власти осуществлять правовое регулирование (назначения на должность главы муниципального образования). Процесс правотворчества является одним из направлений деятельности, связанный с созданием или изме­нением существующих правовых систем органов местного самоуправления и нормативных правовых актов [6]. Все правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления должны соответствовать уставу муниципального образования (наименования указаны в уставе). Все органы и должностные лица местного самоуправления, организации, граждане обязаны соблюдать устав муниципального образования.

Регионы имеют право принимать нормативно-правовые акты о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления, в том числе двумя способами: региональным законом и заключением договоров. Вместе с тем договоры о передаче полномочий не получили отражения в уставах муниципальных образований как нормативно-правовые акты. При передаче полномочий центром, основными субъектами нормотворчества стали высшие должностные лица субъектов федерации и уполномоченные ими органы, в том числе в основном губернаторы субъектов федерации передали государственные полномочия посредством региональных законов, а подведомственные им органы с помощью механизма заключения договоров (соглашений). Автор полагает, что следует учитывать уровень формализации нескольких моделей местного самоуправления и допущение, пусть и минимальное, выбора населением одной из них применительно к своему муниципальному образованию. До сего времени доминировала одна модель, включающая представительный орган местного самоуправления и, как правило, избираемого населением главу муниципального образования. В законе законодатель предложил разные схемы формирования (выборов) органов местного самоуправления, в том числе вариант косвенных выборов (делегирования полномочий депутатам сельского уровня местного самоуправления по квоте и главам местного самоуправления по замещению мест депутатов районного уровня), которые, в свою очередь выбирают главу муниципального образования. Модели организации местного самоуправления существенно влияют на формы и содержание правовых актов, принятых в муниципальном образовании.

Конституция России закрепляет понятие государственной власти в Российской Федерации, об этом указывают ст.ст.3,5,10,11 Основного закона [1], а также определяет место органов местного самоуправления в ст.12 Основного закона [1], закрепившая принцип: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Разорвать единую систему публичного управления, строившуюся и функционировавшую на основе принципа централизма, сложно, поэтому установление рамок уставов муниципальных образований будет являться основным и достаточным механизмом определения местного самоуправления в данной системе. Представляется, что до настоящего времени происходит слож­нейший процесс по перераспределению функций, организационной структуры, финансов между субъектами правового регулирования: государством (субъектами федерации) и местным самоуправлением [6].

На практике в процессе взаимодействия между органами государственной власти и формально независимыми от них органами местного самоуправления регулярно возникали вопросы, связанные с необходимостью сочетать интересы эффективного управления с одной стороны и обеспечением местной власти материальными и финансовыми средствами.

В отдельных случаях процесс наделения государственными полномочиями в субъектах федерации приобрел обратное движение, субъекты федерации возвращают переданные органам местного самоуправления полномочия, полагая, что концентрация государственных полномочий на уровне субъекта федерации обеспечит эффективное управление финансами, материальными ресурсами, упуская обстоятельство, что передача финансов регулируется БК РФ и бюджетным процессом, которые неминуемо потребуют заключения договоров (соглашений), определяющих условия финансирования. Финансовые интересы органов государственной власти и местного самоуправления по-прежнему не совпадают, и не могут быть решены только на основе законов субъекта федерации или только на основе соглашений (договоров). Отдельные авторы учитывая значительное сокращение количества договоров (соглашений), полагают, что они постепенно утратят актуальность заключения.

Федеральный закон от 20 июля 2020 г. N 236-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [4] развивает основные принципы местного самоуправления и направлен на создание дополнительных механизмов реализации мер, имеющих приоритетное значение для жителей муниципального образования или его части, по решению вопросов местного значения или иных вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления. Повышение качества уставов, правовых решений, снижение до минимального числа неэффективных - в этом состоит постоянная задача законодателя. Определение темы, структуры, объема и содержания правового акта позволяет избежать ненужного смешения в повседневной практике норм и устранения пробелов в нормативно-правовых актах.

Для обеспечения качества действующих уставов и нормативно-правовых актов и их исполнение, а соот­ветственно нормотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, особое внимание уделяется порядку разработки проектов и процессу обсуждения и утверждения уставов и нормативных актов. Внесенные изменения в конституционное законодательство о местном самоуправлении существенно повлияют на организацию и структуру местного самоуправления, несмотря на то, что Федеральным законом от 01.05.2019 г. № 87-ФЗ [5] установлен переходный период для приведения в соответствие статусов и уставов муниципальных образований до 2025 года.

Автор полагает, регламенты органов государственной власти субъектов федерации следует дополнить положением, которое потребует обоснованности целесообразности и законности принятия правовых актов, передающих либо возвращающих государственные полномочия органам местного самоуправления, а также гармонизирует регламенты отдельных уровней публичных органов власти.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в современных условиях для совершенствования работы законодательных органов местного самоуправления целесообразно было бы использовать формы и методы, указанные в Федеральном законе от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в части ст.44 «Устав муниципального образования» [3].

Устав применяется только на территории конкретного муниципального образования и обладает всеохватывающим характером, связанным с организаций и осуществлением местного самоуправления на отдельной территории.

Одним из дискуссионных вопросов организации муниципального образования и закрепления его статуса в уставе является определение территории муниципального образования. Территория любого уровня муниципального образования существенно влияет на экономический потенциал и природные условия деятельности в муниципальном образовании.

Отграничение территории (установление границ) муниципального образования указывается в уставе следующими способами:

Во-первых, в уставе указывают геодезические координаты и прикладывается карта территории муниципалитета. Законодатель указывает, что кроме территории муниципалитета следует указывать структуру этой территории.

Во-вторых, возникает неопределенность указания структуры, когда в устав вносится простое перечисление наименований сельских поселений. Такой способ закрепления структуры при изменении (объединении) муниципальных образований потребует внесения изменений в устав муниципального района, а в случае преобразования сельского поселения в городской округ приведет к утрате льгот сельского населения.

В-третьих, в отдельных уставах излишне указаны населенные пункты, входящие в состав территории муниципалитета, причем в количественном выражении, а также указывается центр территории муниципального образования (город, поселок, село), что не влечет правовых последствий.

Следовательно, ст.44 Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части определения территории муниципального образования требует дополнительного толкования и разъяснения, в том числе по вопросу территории и ее структуры. Автор полагает, что предпочтительно географическое (геодезическое) описание в уставе, отграничивающее также межселенные земли, не включенные в территории муниципального образования.

Список литературы:

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 16.12.2020)
2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.pravо.gov.ru (дата обращения 16.12.2020)
3. Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/(дата обращения 16.12.2020)
4. Федеральный закон от 20 июля 2020 г. N 236-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Российская газета - Федеральный выпуск № 162(8216) 24 июля 2020 г.
5. Федеральный закон от 01.05.2019 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/(дата обращения 16.12.2020)
6. Андреева Л.А. ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ФОРМА И СОДЕРЖАНИЕ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. IX междунар. науч.-практ. конф. № 4(9). – Новосибирск: СибАК, 2018. – С. 29-39.