О ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

ABOUT REDISTRIBUTION OF POWERS BETWEEN LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES AND THE STATE POWER

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы правового регулирования и передачи органами государственной власти местному самоуправлению полномочий и возвращения государственных полномочий субъектам федерации. Автор отмечает, что в процессе передачи государственных полномочий и возврате полномочий субъектам федерации следует учитывать не только виды полномочий, но и объем полномочий, передаваемых и возвращаемых обратно. Автор подчеркивает, что учитывая изменения в конституционном законодательстве, а также нормотворческий процесс субъектов федерации и муниципальных образований, в значительной степени связанных с формами организации и структуры публичных органов местного самоуправления, следует урегулировать содержание правового акта о передаче и возврате полномочий, гарантировав населению обеспечение конституционных прав граждан.

ABSTRACT

The article deals with the issues of legal regulation and transfer of powers by state authorities to local self-government and the return of state powers to the subjects of the Federation. The author notes that in the process of transferring state powers and returning powers to the subjects of the Federation, it is necessary to take into account not only the types of powers, but also the amount of powers transferred and returned back. The author emphasizes that given the changes in constitutional law and legislative process of the Federation's subjects and municipal formations, largely associated with the forms of organization and structure of public bodies of local self-government should regulate the content of the legal instrument of transfer and return of powers, guaranteeing the population the constitutional rights of citizens.

Ключевые слова: местное самоуправление, субъекты федерации, передача государственных полномочий, договор и соглашение о передаче.

Keywords:  local self-government, Federal subjects, transfer of state powers, contract and agreement on transfer.

Задачи отдельных институтов в системе государства, в основном, концентрируются в законах, которые обсуждаются и утверждаются определенным способом. Федеральные органы власти обладают исключительным правом регулировать отдельные вопросы, либо с региональными органами власти осуществлять правовое регулирование совместно. Процесс правотворчества является одним из направлений деятельности, связанный с созданием или изме­нением существующих правовых систем органов государственной власти и местного самоуправления.

В настоящее время в особых условиях правотворчества, регионы получили право принимать нормативно-правовые акты, определяющие вопросы местного самоуправления на отдельной территории. При передаче полномочий центром, основными субъектами нормотворчества субъектов федерации стали высшие должностные лица субъектов и уполномоченные ими органы. В частности в субъектах федерации формами нормативно-правовых актов исполнительной власти регулируются вопросы местного самоуправления. Автор полагает, что в нормотворчестве субъектов федерации следует исключить передачу права главам регионов в регулировании вопросов местного самоуправления. Права местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, определены общими принципами организации местного самоуправления федеральным законом.

Благополучие населения находится в прямой зависимости от качества исполнения законов, а соот­ветственно от правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Сложный процесс законотворчества вклю­чает особые элементы, предоставляя субъек­там федерации право передачи государственных полномочий.

Конституция России закрепляет понятие государственной власти в Российской Федерации, об этом указывают ст.ст.3,5,10,11 Основного закона [1], а также определяет место органов местного самоуправления в ст.12 Основного закона [1], закрепившая базовый принцип: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Разорвать единую систему управления, строившуюся и функционировавшую на основе принципа централизма, сложно, поэтому механизм передачи государственных полномочий представляет собой основной и достаточный механизм.

В настоящее время потребовалось включить в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ [1] положение, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. На практике в процессе взаимодействия между органами государственной власти и формально независимыми от них органами местного самоуправления регулярно возникали вопросы, связанные с необходимостью сочетать интересы эффективного управления с одной стороны и обеспечением местной власти материальными и финансовыми средствами. В настоящее время процесс наделения государственными полномочиями в отдельных субъектах федерации приобрел обратное направление движения. Субъекты федерации активно возвращают переданные органам местного самоуправления обратно субъекту федерации, полагая, что концентрация государственных полномочий на уровне субъекта федерации обеспечит эффективное управление финансами, материальными ресурсами.

В новой редакции Конституции РФ предполагалось преодолеть это противоречие. Однако, введенное в Конституции законом о поправках положения, регулирующего отношения между органами государственной власти и местного самоуправления, не гармонизируют правоотношения между этими органами, а также между федеральными и региональными органами государственной власти в части регулирования отношений с муниципалитетами. В новой редакции ч. 3 ст. 132 Конституции РФ [1]  органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации, что не обеспечивает взаимодействие для эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Финансовые интересы органов государственной власти и местного самоуправления по-прежнему не совпадают, и не могут быть решены на договорной основе.

Федеральный закон от 20 июля 2020 г. N 236-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [3] развивает основные принципы местного самоуправления и направлен на создание дополнительных механизмов реализации мер, имеющих приоритетное значение для жителей муниципального образования или его части, по решению вопросов местного значения или иных вопросов, право решения которых, предоставлено органам местного самоуправления.

Нормативные акты принимаются органами субъектов федерации в различное время и по разному поводу, влияют на реализацию действующих федеральных законов и подзаконных актов, которые могут между собой находиться в противоречии, тем самым ускоряя или замедляя процесс развития региона, без учета мнения населения и органов местного самоуправления.

Повышение качества правовых решений, снижение до минимального числа неэффективных либо отмена не действующих нормативных актов - в этом состоит постоянная задача законодателя. Определение темы, структуры, объема и содержания правового акта позволяет избежать ненужного смешения в повседневной практике норм и пробелов в нормативно-правовых актах.

В настоящее время для обеспечения качества действующих законов и их исполнение, а соот­ветственно деятельности соответствующих органов и должностных лиц, особое внимание уделяется вопросу нормотворчества, в том числе субъектов федерации. Принятые изменения в конституционное законодательство о местном самоуправлении существенно повлияют на организацию и структуру местного самоуправления, несмотря на то, что Федеральным законом от 01.05.2019 г. № 87-ФЗ [5] установлен переходный период для приведения статусов и уставов муниципальных образований до 2025 года. Вместе с тем потребуется установить мораторий на нормотворчество субъектов федерации в области регулирования вопросов местного значения и переданных государственных полномочий органам местного самоуправления до принятия конституционного федерального законодательства.

В пункте 4 ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах органи­зации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [2] указано, что "проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представи­тельным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях".  В ходе нормотворческого процесса необходимо предусмотреть отзывы органов местного самоуправления по наделению государственными полномочиями. Вместе с тем, совмещение губернаторами должности руководителя Правительства субъекта федерации, а также возможности подписания указов губернатора субъекта федерации, не исключают неопределен­ности в вышеуказанном нормотворческом процессе. Поэтому мнение органов местного самоуправления должно быть отражено в отзыве на проекты о передаче государственных полномочий либо их возврате.

Законодательный процесс является выражением законотворческой функции органов субъекта федерации. Многообразие форм законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации, тем не менее, позволяет показать его общую модель. Источником регио­нального правотворчества являются Конституция РФ и учредительные документы субъектов Российской Федерации (конституции, уставы), а местного - Уставы и нормативно-правовые акты муниципального образования.

В ряде субъектов федерации могут указываться дополнительные стадии, например, учитывается процедура подготовки текста проекта нормативного акта. Право законодательной инициативы в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2] в субъекте федерации принадлежит депу­татам, высшему должностному лицу субъекта РФ, представительным органам местного самоуправления.

При совмещении губернатором должности руководителя Правительства субъекта федерации неоправданно предоставлено право законодательной инициативы Председателю Правительства субъекта и губернатору отдельно (при совмещении должности).  Автор полагает, регламенты органов государственной власти субъектов федерации следует дополнить положением, которое потребует обоснованности целесообразности и законности принятия правовых актов, передающих либо возвращающих государственные полномочия органам местного самоуправления, а также улучшение либо ухудшение положения населения местных сообществ.

Принятые изменения и дополнения Конституции РФ в первую очередь потребуют внесения изменений в уставное законодательство субъектов федерации, а после внесенных изменений в федеральный закон ««Об общих принципах организации местного самоуправления» - в местное законодательство.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в современных условиях для совершенствования работы законодательных органов целесообразно было бы использовать формы и  методы, исключающие регулирование вопросов местного значения на региональном уровне, а также передачи и возврата государственных полномочий органами местного самоуправления.

Список литературы:

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 18.11.2020)
2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.pravо.gov.ru (дата обращения 18.11.2020)
3. Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/(дата обращения 18.11.2020)
4. Федеральный закон от 20 июля 2020 г. N 236-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Российская газета - Федеральный выпуск № 162(8216) 24 июля 2020 г.
5. Федеральный закон от 01.05.2019 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/(дата обращения 18.11.2020)