ФУНКЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

THE FUNCTIONS OF LOCAL GOVERMENT

Kirill Belotserkovskii

Federal State Autonomous Educational Institution of Higher Education "National Research Nizhny Novgorod State University named after NI Lobachevsky" (UNN),

Russia, Nizhny Novgorod

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена анализу функций местного самоуправления с точки зрения реализации функций современного российского государства.

ABSTRACT

The article is devoted to the analyses of local government functions from the point of view of functions of local government organs.

Ключевые слова: Местное самоуправление, функции государства, публичная власть, функции органов местного самоуправления.

Keywords: local government, state function, public power, functions of local government organs.

Основными целями деятельности органов местного самоуправления являются: создание условий для повышения уровня жизни населения; развитие народовластия; привлечение населения к участию в управлении муниципальным образованием; социально-экономическое развитие муниципального образования. Среди наиболее проблемных вопросов в развитии местного самоуправления в России, выделяют: низкую активность населения в решении вопросов местного значения; системные противоречия, заложенные в действующей доктрине местного самоуправления, в части разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; проблемы финансового и кадрового обеспечения муниципальных образований; сложность получения объективной оценки результатов деятельности органов местного самоуправления и оценки эффективности применяющихся организационных структур. Сопутствующими факторами являются: сравнительно недолгая история развития местного самоуправления в действующей форме; колоссальные различия в размерах территории и в количестве населения различных муниципальных образований; несовершенство и противоречия, заложенные в законодательной базе; неравномерное финансирование, существенное имущественное и финансово-экономическое расслоение, как муниципальных образований, так и жителей на различных территориях.

На основе функций государства принято классифицировать функции местного самоуправления следующим образом:

 - политическая функция местного самоуправления, направленная на соблюдение права населения на осуществление самоуправления;

- экономическая функция, направленная на управление местной и муниципальной собственностью и финансами;

- социальная функция, направленная на удовлетворение потребностей населения в социально-бытовых, культурных, коммунально-бытовых и других жизненных услугах;

- охраны общественного порядка, направленная на обеспечение законности и правопорядка на территории местного самоуправления;

 - экологическая функция, направленная на решение населением и органами местного самоуправления вопросов природоохраны и природопользования.

Конституция РФ устанавливает конституционные основы местного самоуправления, что означает закрепление основных принципов его организации. Часть 2 ст. 3 Конституции РФ устанавливает, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» [2], относя тем самым органы местного самоуправления к институтам власти.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» местное самоуправление осуществляет решение вопросов местного значения[3].

В субъектах России разрабатываются и принимаются законы и подзаконные акты, регламентирующие вопросы создания и функционирования местного самоуправления, а также определения их ответственности.

Порядок формирования и функционирования органов местного самоуправления устанавливается не только уставами муниципальных образований: Нижнего Новгорода, Москвы, Санкт-Петербурга, но также региональными законами о местном самоуправлении, законами о выборах или специальными правовыми актами о порядке отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют:

• международные нормативно-правовые акты («Европейская хартия местного самоуправления»);
• Конституция РФ, конституции и уставы субъектов федерации;
• федеральное законодательство (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 №131-ФЗ);
• региональное и муниципальное законодательство.

Система принципов местного самоуправления установлена Конституцией РФ и конкретизирована в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ  «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Эти принципы можно условно разделить на две группы: первая группа – это принципы, присущие только органам местного самоуправления, благодаря чему они существенно отличаются от местных органов исполнительной власти.

К ним следует отнести принципы выборности, коллегиальности, подотчетности и ответственности перед МО, судебной защиты своих прав. Вторая группа представлена универсальными принципами, которые свойственны как органам местного самоуправления, так и местным органам исполнительной власти. Это принципы народовластия, законности, гласности, сочетания местных и государственных интересов. Важными принципами являются также принципы правовой, организационной и финансовой самостоятельности местного самоуправления. Кроме того, к ним следует также отнести общеконституционные принципы соблюдения прав и свобод человека и гражданина и самостоятельности решения вопросов местного значения.

В специальной литературе к функциям местного самоуправления, которые определяются его местом в правовой и политической системе общества, относят:

а) привлечение населения к участию в решении вопросов местного и общегосударственного значения;

б) использование коммунальной собственности, а также владения и управления ею;

в) обеспечение комплексного социально-экономического и культурного развития соответствующей территории;

г) оказание социальных услуг населению;

д) обеспечения законности, общественной безопасности, правопорядка, охрана прав, свобод и законных интересов граждан;

е) социальная защита населения, содействие трудоустройству граждан;

е) защита прав местного самоуправления[18].

Среди функций местного самоуправления можно выделить постоянные и временные, внутренние и внешние, стратегические и тактические, по формам и сферам деятельности. Их анализ свидетельствует, что одни из них совпадают по цели своей реализации, вторые имеют противоположную направленность своего действия, третьи дополняют друг друга, четвертые осуществляются в разных плоскостях, т.е. не противоречат и не дополняют, и не совпадают друг с другом.

Анализируя сферы деятельности субъектов местного самоуправления, можно выделить социальную, экономическую, политическую, финансовую, экологическую, охраны правопорядка, культурную, научную и другие функции в зависимости от задач, которые стоят перед МО, а также функцию обеспечения общих условий эффективного развития каждой из названных сфер и их составляющих. В частности, социальная функция проявляется в оказании социальных услуг населению, поддержке обездоленных, бедных, инвалидов, людей преклонного возраста; экономическая в определении порядка и условий хозяйственной деятельности; политическая в регулировании отношений различных групп и социальных слоев населения, чтобы их противостояние не выходило за установленные пределы (определение правил «политической игры»), интересы одних групп не реализовывались за счет других и в ущерб им; идеологическая в популяризации общечеловеческих ценностей, культурных, спортивных видов занятости населения, отказе от поддержки отдельных религий, содействии свободному выбору населением МО идеологических предпочтений.

Местное самоуправление представляют в качестве формы организации власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает, что население и формируемые им органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление муниципальными делами, максимально ограничивая степень участия государственных структур власти в решении вопросов местной жизни. Финансовой составляющей органов осуществляющих реализацию власти на местах являются местные бюджеты. Вопросы формирования и исполнения местных бюджетов являются основополагающими институтами и основным экономическим фундаментом для организации и осуществления власти на местах.

Статья 132 Конституции РФ (Основного закона РФ) [2] дала возможность на самостоятельное управление, утверждение и исполнение местных бюджетов. Поэтому разрешением проблем на местном уровне занимаются представители местной власти, используя финансовые возможности собственного местного бюджета.

Все бюджеты в России формируются на основе БК РФ. Для управления каждым регионом необходимо знать, какие средства сосредоточены в бюджете всех уровней, функционирующих на данной территории, поэтому законодательно предусмотрено составление консолидированных бюджетов в масштабах Российской Федерации в целом, а также субъектов Федерации и административно-территориальных единиц (кроме низового звена последних). Консолидированный бюджет это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории. Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет РФ. Совокупность бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов представляют собой консолидированные бюджеты субъектов РФ [24].

Составление консолидированных бюджетов возложено на соответствующие органы исполнительной власти. В отличие от самостоятельных бюджетов они не подлежат утверждению и не являются правовыми актами.

С понятием консолидированного бюджета связано понятие минимального бюджета, который является расчетным объемом доходов консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, покрывающих минимально необходимые расходы, гарантируемые соответствующими вышестоящими органами. Расчеты минимального бюджета служат базой для формирования отношений между вышестоящими и нижестоящими органами власти для того, чтобы обеспечить минимальные расходы бюджета каждого уровня.

Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы РФ. Принцип единства проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов. Это взаимодействие осуществляется путем распределения между бюджетами регулирующих доходных источников, создания и частичного перераспределения целевых и региональных фондов.

Принцип самостоятельности бюджетов обеспечивается правом самостоятельного утверждения каждого из бюджетов соответствующими представительными органами власти и правом определять направления использования и расходования бюджетных средств, а также наличием собственных источников бюджетных доходов на каждом уровне бюджетной системы. При этом законодательно определено, что невозможно осуществить изъятие доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджета и сумм экономии по расходам бюджета. Законами также установлена недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства. Следует отметить, что на практике эти условия нарушаются и принцип самостоятельности бюджетов в настоящее время не получает реального подтверждения

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджета означает, что все доходы и расходы бюджетов всех уровней подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме. При этом все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет средств, аккумулированных в бюджетной системе РФ.

В законодательной практике к вопросам «местного значения», или к предметам ведения органов местного самоуправления, относят вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований - районов, городов, поселков, сельских Советов. Отсюда местный бюджет - это бюджет соответствующего муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Поскольку согласно Конституции РФ местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и управления, местные бюджеты также не относятся к системе государственных финансов, хотя, безусловно, составляют интегральный элемент единой финансово-бюджетной системы страны [20].

К местным бюджетам в РФ относят районные, городские, сельские, поселковые бюджеты и районные бюджеты в городах.

В соответствии со ст. 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации [24] бюджет муниципального образования (местный бюджет) определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления

Местные бюджеты, независимо от того на каком территориальном уровне создано муниципальное образование, предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. В большинстве субъектов Федерации муниципальные образования и бюджеты были созданы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне городов, поселков, сельских администраций, тогда как на уровне бывших административных районов потребовалось создать территориальные органы государственной власти, как правило, с назначенными должностными лицами и сметами расходов

Список литературы:

1. Европейская хартия местного самоуправления ETS №122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) ратифицирована Федеральный закон от 11 апреля 1998 года №55-ФЗ – Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, №15, ст. 1695.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 20.07.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс (дата обращения 20.11.2020)
4. Агапов, А.Б. Административное право: учебник для бакалавров / А. Б. Агапов. – 9-е изд., перераб. и доп.  М.: Издательство Юрайт, 2016. С. 26.
5. Алиев В.С. Методы принятия управленческих решений: количественный подход: [учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки 38.03.01 «Экономика» / В. – С. Алиев и др.] ; под ред. А. А. Кочкарова ; ФГОБУ ВО «Финанс. ун-т при Правительстве Рос. Федерации».  М.: КНОРУС, 2016.  С. 81.
6. Аминов И. Р. Органы государственной власти и местное самоуправление: проблемы и перспективы взаимодействия / И. Р. Аминов // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2016. № 1 (71).  С. 25-29.
7. Борисов Н. Н. Государственная и муниципальная служба: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подгот. «Гос. и муницип. упр.» (квалификация (степ.) бакалавр) / Н. Н. Борисов.  М.: КНОРУС, 2017.  С. 34.
8. Гулина В. В. Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование: монография / В. В. Гулина. – М.: Русайнс, 2017.  С. 39.
9. Дитятковский М. Ю. Особенности и проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления / М. Ю. Дитятковский // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2016. № 2 (47).  С. 55-58.
10. Зинченко Е. Ю. Конституционно-правовое регулирование разграничений полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти в России / Е. Ю. Зинченко, О. В. Зинченко // Международный журнал конституционного и государственного права. 2016. № 1. С. 39-43.
11. Карасев А. Т. Органы местного самоуправления как системная категория: вопросы структуры и содержания / А. Т. Карасев, А. В. Елькина // Известия высших учебных заведений. Уральский регион. 2015. № 1. С. 7-13.
12. Карцев Б. В. Особенности взаимодействия органов местного самоуправления c органами государственного контроля (надзора) / Б. В. Карцев, Н. Н. Мусинова // Муниципальная академия. 2016. № 3. С. 46-52.
13. Касаткин К.С. Местное самоуправление в РФ: проблемы взаимодействия с органами государственной власти / К. – С. Касаткин // Восточно-Европейский научный вестник. 2015. № 2.С. 43-46. 
14. Кодин В. Н. Как работать над управленческим решением. Системный подход: учеб. пособие для студентов высш. учеб. заведений / В. Н. Кодин, С. В. Литягина. – М.: КНОРУС, 2016. – 189 с.
15. Кузнецова С. П. Представительный орган, как субъект органов местного самоуправления / С. П. Кузнецова // Территория науки. 2016. № 3. С. 167-173.
16. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации : учеб. – 3-е изд., перераб. и доп. – М. : ТК Велби, изд-во Проспект, 2006. – С. 126-127.
17. Малахова К. Ю. Разработка и принятие управленческих решений в органах муниципального управления и местного самоуправления / К. Ю. Малахова, Д. А. Голобоких // Белгородский экономический вестник. 2016. № 2 (82).  С. 119-126.
18. Местное самоуправление: методология проектирования стратегий: монография / М. Н. Лукьянова [и др.] ; М-во образования и науки Рос. Федерации, Федер. гос. бюджет. образоват. учреждение высш. образования «Рос. эконом. ун-т им. Г. В. Плеханова». – М.: Русайнс, 2016. – 193 c.
19. Муцалов С. И. Органы государственной власти и местного самоуправления / С. И. Муцалов // Новая наука: От идеи к результату. 2016. № 11-3.  С. 180-182.
20. Современные проблемы организации публичной власти. Монография / Рук. авторского колл. и отв. редактор – д.ю.н., профессор Авакьян С.А.– М.: Юстицинформ, 2014.  С. 172.
21. Тихалева Е. Ю. Реализация контрольной функции представительных органов местного самоуправления / Е. Ю. Тихалева // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://отрасли-права.рф/article/1401
22. Файзрахманов Д. И. Вопросы стимулирования реализации социальной функции органами местного самоуправления / Д. И. Файзрахманов // Вопросы российского и международного права. 2016. № 4. С. 74-84.
23. Ханов Н. В. Механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления / Н. В. Ханов // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2016. Т. 3. № 1. С. 40-46.
24. «Бюджетный Кодекс Российской Федерации» (БК РФ) от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 15.10.2020) / СПС КонсультантПлюс – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/(дата обращения 13.11.2020)