АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ И ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИХ СВЯЗЕЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

ACTUAL PROBLEMS OF ORGANIZATION OF INTERNATIONAL AND FOREIGN ECONOMIC RELATIONS OF MUNICIPALITIES

Lyubov Andreeva

PhD. jurid. PhD, Associate Professor of the Department of Management and Personnel Policy The Novgorod branch of the RANEPA

Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются основные вопросы организации международных и внешнеэкономических связей муниципальных образований и проблемы их реформирования. Автор исследовал основные механизмы регулирования международных и внешнеэкономических связей муниципальных образований, формы и содержание соглашений международных и внешнеэкономических связей и порядок вступления таких соглашений в силу.

ABSTRACT

The article discusses the main issues of the organization of international and foreign economic relations of municipalities and the problems of their reform. The author has studied the main mechanisms of regulation of international and foreign economic relations of municipalities, the forms and content of agreements on international and foreign economic relations and the procedure for the entry into force of such agreements.

Ключевые слова: международные и внешнеэкономические связи, местное самоуправление, формы организации, субъект федерации, нормативно-правовое регулирование, соглашение.

Keywords: international and foreign economic relations, local government, forms of organization, subject of the Federation, legal regulation, agreement.

Федеральный закон от 20.03.2025 №33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – Федеральный закон от 20.03.2025 №33-ФЗ [2]), который вступает в силу с 19.06.2025 и предполагает обновление модели организации международных и внешнеэкономических связей муниципальных образований. Отдельные нормы Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ аналогичны нормам, установленным Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ и другими федеральными законами, вместе с тем предусмотрены изменения и дополнения, а также регулирование данных вопросов объединено в главу 9 статьи 80-85[2]. Рассмотрим полномочия субъектов, участвующих в международных и внешнеэкономических связях местного самоуправления, а также содержание соглашений о международных и внешнеэкономических связях.

Правовую основу Концепции внешней политики России составляют Конституция Российской Федерации[1], общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные законы, в том числе Федеральные законы от 06.10.2003 № 131-ФЗ [3] и от 20.03.2025 №33-ФЗ [2], другие нормативные правовые акты, регулирующие деятельность федеральных органов государственной власти в сфере внешней политики. [4]

В целях повышения устойчивости международно-правовой системы, недопущения ее фрагментации и ослабления, предотвращения избирательного применения общепризнанных принципов и норм международного права Российская Федерация уделяет приоритетное внимание использованию мирных средств, прежде всего дипломатии, переговоров, консультаций, посредничества и добрых услуг, для разрешения международных споров и конфликтов, их урегулированию на основе взаимного уважения, компромиссов и баланса легитимных интересов [4].

К полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления, относятся:

1) разработка, реализация и обеспечение проведения единой государственной политики в сфере международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления;

2) определение приоритетных направлений международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления;

3) представление интересов Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями по вопросам международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления;

4) предоставление субъектам Российской Федерации правовой, организационной и методической поддержки по вопросам международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления;

5) формирование и ведение перечня соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления с органами местного самоуправления иностранных государств;

6) иные полномочия в сфере международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. [2]

В соответствии со статьей 81 Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления относятся правовое регулирование осуществления органами местного самоуправления международных и внешнеэкономических связей, предоставление органам местного самоуправления правовой, организационной и методической поддержки при осуществлении ими международных и внешнеэкономических связей, а также иные полномочия, установленные федеральными законами.

В соответствии со статьей 82 Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ непосредственно к полномочиям органов местного самоуправления в сфере международных и внешнеэкономических связей отнесены:

1. Международные и внешнеэкономические связи осуществляются органами местного самоуправления в целях решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения по согласованию с органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

2. К полномочиям органов местного самоуправления в сфере международных и внешнеэкономических связей относятся:

1) проведение встреч, консультаций и иных мероприятий в сфере международных и внешнеэкономических связей с представителями государственно-территориальных, административно-территориальных и муниципальных образований иностранных государств;

2) заключение соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления с органами местного самоуправления иностранных государств;

3) участие в деятельности международных организаций в сфере межмуниципального сотрудничества в рамках полномочий органов, созданных специально для этой цели;

4) участие в разработке и реализации проектов международных программ межмуниципального сотрудничества;

5) иные полномочия в сфере международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации.[2]

Автор рассмотрел порядок обеспечения контроля заключения договоров, а также условия подготовки соглашений с коррупционной оговоркой. Муниципалитеты являются публичными образованиями, уполномоченными заключать публичные договоры и соглашения, а также договоры в системе муниципальных закупок. Вопросы противодействия коррупции представляют собой сферу, где переплетаются частные и публичные интересы, в частности следуя требованиям закона и практик управления, применяются превентивные меры по устранению причин возникновения коррупции, частные интересы совпадают с публичным интересом, коррупция отрицательно сказывается на конкурентной среде. [5]

В соответствии со статьей 420 ГК РФ договором следует считать соглашение, которое порождает новые либо изменяет или прекращает уже возникшие у сторон права и обязанности. Учитывая, что точного юридического определения термина «соглашение» в отечественном законодательстве нет, ряд практиков приходит к выводу, что разницы между договором и соглашением не существует, то есть эти понятия являются синонимами. Однако можно отметить, что отличия договора от соглашения имеются. Заключаются они в объеме информации, характерной для того и другого. Договор всегда предполагает: наличие конкретного обязательства, которое возникает у сторон сделки, могут детально указывать сущность конкретного обязательства, а также пределы осуществления прав и выполнения обязанностей сторонами. Наличие заранее определенных сторон (граждан, организаций, муниципальных образований, должностных лиц органов местного самоуправления) и невозможность присоединения к договору дополнительных субъектов при наличии только их желания (без согласования с участниками договорных отношений) указывает, что такие отношения свойственны муниципальным образованиям. Например, в настоящее время договор межмуниципального сотрудничества, направленный на строительство объекта межмуниципальной эксплуатации (договор определяет основные и дополнительные условия, в том числе выделение земли, проектной документации для строительства, финансы, порядок эксплуатации). В отличие от договора соглашение может предполагать любую договоренность между его участниками, в основном, определяет лишь общие черты будущих соглашений. Такие соглашения схожи с договорами о намерениях. Например, отраслевое соглашение, заключаемое между представителями работников, работодателей и городским муниципалитетом, где расположено предприятие, которое определяет лишь общие принципы регулирования отношений, или мировое соглашение, которое вправе заключить муниципалитеты как стороны гражданского процесса. При этом для мирового соглашения, в отличие от договора, не предусмотрено обязательных условий или пределов, в отсутствии которых соглашение считается незаключенным (пользование водными и иными экологическими объектами). Следовательно, соглашение и договор муниципального образования должны соотноситься как общее и частное. Договор будет являться соглашением, но не всякое соглашение будет являться договором. Вместе с тем, и соглашение и договор должны получить определенное место в уставах муниципальных образований одновременно. На практике имеет значение вопрос технического оформления документов. Имеется два обязательных признака договора, которые определяют его действительность: наличие согласия сторон по всем обязательным условиям (цене, предмету, сроку), которые ГК РФ определяет существенными для каждого конкретного вида сделки. Муниципальными образованиями - участниками гражданских правоотношений заключают целый ряд соглашений, не обладающих признаками договора (например, соглашение о сотрудничестве), к которым не предъявляются четкие требования. [6]

Статья 83 Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ указывает статус и содержание соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей:

1. В целях решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (выделено автором) органы местного самоуправления заключают соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей с органами местного самоуправления иностранных государств по согласованию с высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено соответствующее муниципальное образование, в порядке, определяемом субъектом Российской Федерации.

2. Регистрация органами государственной власти субъекта Российской Федерации соглашений (выделено автором) об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления данного субъекта Российской Федерации осуществляется в порядке, определяемом законом данного субъекта Российской Федерации, и является обязательным условием вступления таких соглашений в силу. (выделено автором)

3. Подписанные соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления подлежат официальному опубликованию (выделено автором) в порядке, предусмотренном для официального опубликования муниципальных правовых актов. [2]

Вместе с тем, муниципальные образования заключают и другие двухсторонние и многосторонние публичные договоры и соглашения, в том числе, например, трехсторонние соглашения между муниципальным образованием, отраслевыми профсоюзами и товаропроизводителями по вопросам социально-экономического развития муниципалитетов, трудоустройства и создания рабочих мест. Важно обратить внимание, что речь идет только о полномочиях по решению вопросов местного значения[2]. Представляет возможным заключение соглашений между несколькими муниципальными образования по одному и тому же вопросу, но право на присоединение отсутствует.

Значительные проблемы для перераспределения полномочий создает сходство формулировок вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Например, к вопросам местного значения поселений относится создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов, а к вопросам местного значения муниципального округа относятся иные условий дня развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципаль­ного округа. Анализируя тексты имеющихся соглашений, некоторые правоохранительные органы стали усматривать коррупционный фактор в том, что бюджетные средства, выделенные одному муниципальному образованию, тратятся не по целевому назначению - на нужды других муниципальных образований.

Неопределенность возникла и при отсутствии ограничений по кругу лиц, обладающих правом заключения публичных соглашений, в том числе о передаче полномочий от одного муниципального образования другому. В уставе муниципального образования требуется указание на уполномоченный орган и на порядок заключения публичных соглашений, как и перечень юридических лиц, входящих в структуру органов управления муниципального образования, уполномоченных заключать публичные и частно-правовые договоры. В данный момент, кроме порядка заключения соглашений, законодатель определяет лицо, главу муниципального образования, уполномоченного подписать соглашение и его обнародовать.

В настоящее время стали приниматься муниципальные правовые акты, регулирующие порядок (процедуру) заключения соглашений, вместе с тем порядок не предусматривает проверку проектов таких соглашений на коррупционность и наличие коррупционной оговорки.

Право передачи отдельных полномочий по решению вопросов местного значения иным органам на основании заключаемых соглашений должно быть подкреплено возможностью контроля за коррупционными рисками. Анализ заключенных соглашений показывает, что органы местного самоуправления недостаточно точно понимают правовую природу этих актов и их особенности. Указанные договоры и соглашения не относятся к гражданско-правовым, и к ним не могут применяться положения Гражданского кодекса РФ об ответственности за их неисполнение (ненадлежащее исполнение). Отсутствие специальных норм приводит, в частности, к отсутствию положений, предусматривающих ответственность сторон, невозможности применения санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора, или соглашения, а зачастую и к признанию их недействительными.

Поскольку к субъектам гражданского права, указанным в ст. 124 ГК РФ (муниципальные образования), применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, и от имени указанных субъектов в гражданском обороте выступают органы местного самоуправления, а в соответствующих случаях также юридические лица и граждане, в связи с совершением соответствующим должностным лицом виновных коррупционных действий, подтвержденных вступившим в законную силу приговором суда, у публичных субъектов, сотрудником которого являлось указанное должностное лицо, возникает право на возмещение последним вреда, выразившегося, в том числе в формировании негативного мнения в обществе о соответствующем публичном субъекте, потенциально возможном снижении доверия к нему. В отдельных случаях не наступает ответственность и органов местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом от 20.03.2025 № 33-ФЗ. В связи с чем автор полагает, что вполне оправдано дополнение УК РФ нормами об уголовной ответственности публичных юридических лиц.

Другим условием противодействия коррупции в гражданско-правовых отношениях является антикоррупционная оговорка в соглашении. Cледует различать понятия «антикоррупционная оговорка» и условия соглашения, которые обеспечивают антикоррупционное поведение участников. Подобные оговорки, при согласовании, когда одной из сторон являлась компания- инвестор, стали применяться как антикоррупционная «оговорка». Автор отмечает, что постепенно, требование о включении в договор такой оговорки стало обязательным, и без нее контрагент отказывался заключить договор. Иностранные компании при заключении договора ссылались на международную либо практику государства, в котором находились основные активы предприятия, либо ссылались на внутреннюю политику компании, либо рекомендации юридических консалтинговых бюро, либо не мотивировали требование об антикоррупционной оговорке, но настаивали на включении в текст договора оговорки [1]. Подобная оговорка возможна при заключении соглашений муниципалитетов в экономических вопросах.

Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ также указывает об открытости и перечне соглашений, в том числе:

1. Глава муниципального образования ежегодно до 15 января информирует уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном указанным органом порядке об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления данного муниципального образования и о результатах осуществления таких связей в предыдущем году.

2. Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации ежегодно до 1 февраля информирует федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления, в установленном федеральным органом порядке об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления и о результатах осуществления таких связей в предыдущем году, а также муниципальное образование формирует перечень соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления данного муниципального образования в порядке, определенном высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации. В такой перечень включаются все соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления данного муниципального образования, в том числе соглашения, утратившие силу.

Глава муниципального образования ежегодно до 15 января направляет в уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации перечень соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления данного муниципального образования, включая в него соглашения, заключенные и утратившие силу в предыдущем году. В случае, если такой перечень направляется впервые, в него включаются все соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления данного муниципального образования, в том числе соглашения, утратившие силу, а высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации на основе перечней, предусмотренных законом, формирует перечень соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления данного субъекта Российской Федерации и ежегодно до 1 февраля направляет такой перечень в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления. [2]

Таким образом, Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» определяет правовую и экономическую, а также территориальную, организационную, функциональную основу местного самоуправления, устанавливает принципы правового регулирования местного самоуправления, полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления, а также особенности регулирования международных и внешнеэкономических связей муниципальных образований.

Список литературы:

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 21.05.2025)
2. Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 21.05.2025)
3. Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 21.05.2025)
4. Андреева Л.А., Ющенко Н.В. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ МЕЖДУНАРОДНЫХ И ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИХ СВЯЗЕЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. LXIX междунар. науч.-практ. конф. № 4(68). – Новосибирск: СибАК, 2023. – С. 83-94.
5. Андреева Л.А. КОРРУПЦИОННЫЕ ФАКТОРЫ ПУБЛИЧНЫХ И ЧАСТНЫХ ДОГОВОРОВ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. LXXI-LXXII междунар. науч.-практ. конф. № 3-4(65). – Новосибирск: СибАК, 2017. – С. 19-30.
6. Андреева Л.А. ПОРЯДОК И УСЛОВИЯ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ДОГОВОРОВ И СОГЛАШЕНИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. XLI междунар. науч.-практ. конф. № 12(40). – Новосибирск: СибАК, 2020. – С. 84-89.