ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ФУНКЦИЙ И ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ В ОРГАНАХ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ НОВГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

PROBLEMS OF DEFINING FUNCTIONS AND FORMING AN ORGANIZATIONAL STRUCTURE IN THE PUBLIC AUTHORITIES OF THE NOVGOROD REGION

Sergey Andreev

 2nd year Master's student in the program "State and Municipal Management", Novgorod branch of the RANEPA,

Russia, Veliky Novgorod

 Denis Streis

Candidate of Historical Sciences, Associate Professor, Department of Economics and Management Novgorod branch of the RANEPA,

Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

Целью статьи является изучение определения функций и формирование организационной структуры в органах публичной власти на примере Новгородской области. Изучена совокупность общественных отношений, складывающихся в публичной власти субъекта федерации и организации структуры представительных и исполнительных органов власти в регионе. Дано определение понятиям «функции» публичных органов, раскрыта их сущность и значение. Проблемы организации структуры органов публичной власти в субъекте федерации имеют значение в работе с ошибками в деятельности государственного аппарата, а также является способом укрепления связи между государственными органами публичной власти субъекта федерации.

ABSTRACT

The purpose of the article is to study the definition of functions and the formation of an organizational structure in public authorities using the example of the Novgorod region. The article examines the totality of public relations that develop in the public authority of the subject of the federation and the organization of the structure of representative and executive authorities in the region. The concepts of "functions" of public bodies are the defined, their essence and meaning are revealed. The problems of organizing the structure of public authorities in a subject of the federation are important in the dealing with the shortcomings of the state apparatus, and is also a way to strengthen the link between the state public authorities of the subject of the federation.

Ключевые слова: организационная структура; функции; публичные органы власти; субъект федерации; государственные органы.

Keywords: organizational structure; functions; public authorities; subject of the federation; state bodies.

С образованием Новгородской области 5 июля 1944 года был избран Новгородский областной Совет депутатов трудящихся, при котором был образован областной Исполнительный комитет - высший исполнительный орган власти при Новгородском областном Совете депутатов трудящихся. Параллельно был создан Новгородский областной комитет КПСС — высший партийный орган Новгородской области, де-факто являвшийся высшим органом власти. Таким образом, в области начали свою работу представительные и исполнительные органы власти вновь образованного субъекта федерации. В 1977 году с принятием Новой Конституции СССР, Советы депутатов трудящихся были переименованы в Советы народных депутатов. С этого времени исполнительный комитет являлся Исполнительным комитетом Новгородского областного Совета народных депутатов. Полномочия Исполнительного комитета Новгородского областного Совета народных депутатов были прекращены в 1991 году. Это произошло в связи с созданием Администрации Новгородской области, к которой перешли исполнительно-распорядительные функции. В соответствии с Указом Президента РФ от 09.10.1993 № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», в октябре 1993 года состоялось заседание Малого Совета Новгородского областного Совета народных депутатов, на котором было принято решение о приостановке деятельности областного Совета и образовании нового представительного органа власти - областной Думы. Таким образом, в Новгородской области были сформированы представительные (законодательные) органы власти – Новгородская областная Дума, исполнительные органы – Администрация области.

Новгородская областная Дума, руководствуясь статьей 66 Конститу­ции Российской Федерации[1], основываясь на истории, традициях и культуре Новгородской области, признавая принципы правового государства и гражданского общества, исходя из необходимости закрепления правового статуса Новгородской области и создания правовой основы для ее всестороннего развития, стремясь к утверждению социального согласия, доверия и взаимопо­нимания, учитывая уникальные природные богатства, необходимость их сохра­нения и рационального использования в интересах всего населения и будущих поколений ее жителей[3],  утвердила Устав Новгородской области, об­ладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых ак­тов органов государственной власти области, в котором закрепляются функции и полномочия органов представительной и исполнительной власти области.

Рассмотрим деятельность представительного органа власти субъекта федерации с точки зрения количественного состава депутатов, который повлиял на структуру и эффективность работы законодательного органа и нормотворческого процесса.

1 созыв - избрано 27 депутатов областной Думы, выборы 2-5 созыва – 26 депутатов. Количество комиссий областной Думы сначала составляло 5. Это комиссия по экономике и бюджету, по местному самоуправлению, по социальным вопросам, по законодательству и этике. В 6-7 созывах избиралось уже 32 депутата. Это повлекло увеличение количества комитетов областной Думы с 5 до 8, причем были образованы комитеты  по бюджету, налогам и тарифам; по законодательству и местному самоуправлению; по здравоохранению, социальной политике и делам ветеранов; по образованию, культуре и спорту; по сельскому хозяйству и развитию сельских территорий; по строительству, жилищно-коммунальному хозяйству, топливно-энергетическому комплексу и развитию инфраструктуры; по экологии, природным ресурсам, собственности и земельным отношениям; по экономической политике, промышленности, малому и среднему предпринимательству и инновационному развитию [5]. Автор исследует полномочия и предметы ведения комитетов областной Думы с помощью горизонтального функционального анализа деятельности публичных органов власти на предмет взаимного дублирования деятельности органов (комитетов депутатов), в отдельных сферах экономики, общества, применяемый в практике деятельности региональных органов публичной власти. Проведение горизонтального функционального анализа призвано ответить на вопрос о том, что должна ли данная (анализируемая) функция органов публичной власти исполняться в принципе.

Из 8 комитетов областной Думы, в основном 6 уполномочены рассматривать вопросы отраслевого характера, но при формировании комиссии по сельскому хозяйству и развитию сельских территорий применяются отраслевой и территориальный принципы; не определен статус комитета по законодательству и местному самоуправлению, за исключением того, что и органы государственной власти и местного самоуправления являются публичными органами. Предметы ведения отдельных комитетов дублируются другими комитетами областной Думы. Например, по строительству, жилищно-коммунальному хозяйству, топливно-энергетическому комплексу и развитию инфраструктуры; по экологии, природным ресурсам, собственности и земельным отношениям; по экономической политике, промышленности, малому и среднему предпринимательству и инновационному развитию - фактически регулируют отношения в экономике.

В 1991 году произошло образование Администрации Новгородской области, к которому перешли исполнительно-распорядительные функции государственной власти области. В 1995 году был принят устав Новгородской области, должность главы администрации была переименована губернатором. 1 мая 2013 года Администрация Новгородской области переименована в Правительство Новгородской области.

Правительство Новгородской области  представляет коллегиальный высший исполнительный орган государственной власти области. Главой Правительства является Губернатор Новгородской области. Функцией Правительства является разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития области, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии. Правительство Новгородской области формируется Губернатором в соответствии со статьей 25 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации"[2], Уставом Новгородской области[3], Указом Губернатора области «О системе органов исполнительной власти Новгородской области»  от 30.05.2022 № 286 (в ред. от 02.08.2023 N 492) [4]. Губернатор является Председателем Правительства и руководит им; назначает на должность и освобождает от должности лиц, входящих в состав Правительства Новгородской области, принимает решение об отставке Правительства. Правительство области действует на основании Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава области и иных нормативных правовых актов Новгородской области.

Правительство Новгородской области состоит из губернатора, 2-х первых заместителей Губернатора области (должности первых заместителей Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства  предусматриваются в целях координации отдельных направлений деятельности Правительства), 1 - заместителя Губернатора Новгородской области — руководителя Администрации Губернатора области; 1 - заместитель Председателя Правительства Новгородской области Губернатора Новгородской области, 4 - заместителя Председателя Правительства, 1 – заместитель губернатора, 1 -  заместитель руководителя Администрации Губернатора Новгородской области, а также 11 Министров, в том числе, министр промышленности и торговли, министр инвестиционной политики, транспорта и дорожного хозяйства, цифрового развития и информационно-коммуникационных технологий, жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса.

Система исполнительных органов государственной власти в субъекте РФ включает центральные и территориальные исполнительные органы государственной власти и его отдельные административно-территориальные единицы. Это органы специальной компетенции, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в подведомственных отраслях и сферах государственного управления, к которым относятся министерства, комитеты и главные управления. Концепцией административной реформы предусматривается проведение системной работы по анализу и оптимизации функций органов исполнительной власти субъекта РФ. Системность мероприятий административной реформы достигается за счет  последовательности процедур анализа функций органов исполнительной власти. Для анализа системы исполнительных органов власти области требуются комплексные исследования двух типов процедур - это горизонтальный и вертикальный функциональные анализы. Анализ функций осуществляется последовательно, и, по мнению автора, представляют собой системное развертывание мероприятий оптимизационного характера для исполнительных органов. Проведение горизонтального функционального анализа призвано ответить на вопрос о том, должна ли анализируемая функция органов исполнительной власти (ОИВ) вообще исполняться. При проведении вертикального функционального анализа получаем ответ на вопрос о том, как возможно обеспечить повышение эффективности и качества исполнения функции ОИВ. Таким образом, в первую очередь проводится горизонтальный функциональный анализ, по итогам которого вносятся изменения в НПА, устанавливающие полномочия ОИВ, признанные избыточными или дублирующими, а затем принимается решение о проведении вертикального функционального анализа, итогом которого выступают структурные изменения и переход к более эффективным административным процессам. Проведение функционального анализа может не быть ограничено выявлением избыточных, дублирующих функций и уточнением существующих функций. Полученные первичные формулировки функций должны быть приведены к единому синтаксическому стандарту. Например, употребление термина «политика» выражает неопределенность, что требует изменений в отраслевом регулировании.

Первым критерием для ликвидации «функции» становится невозможность переложить ее в синтаксический стандарт.

Вторым критерием «избыточности» становится появление большого количества функций–дублеров, которые до этого скрывались за формулировками функций, перенесенными из отдельных норм законов и подзаконных актов.

По мнению автора, оценка целесообразности применения альтернативных механизмов достижения декларируемых целей для функций, которые невозможно передать на исполнение негосударственным организациям (аутсорсинг), так как отказ от выполнения деятельности приведет к невозможности осуществления других государственных функций, формируется при сохранении данной деятельности в качестве функции ОИВ.

Таким образом, система органов законодательной и исполнительной власти субъекта федерации будет улучшена в связи с проведением горизонтального аудита, выявления дублирующих и пересекающихся функций; неопределенности их определения. Вместе с тем, система ОИВ субъекта федерации будет улучшена в связи с проведением вертикального аудита, оценки необходимости и достаточности уровней управления в ОИВ (администрация, правительство, министерства), место отраслевых и специальных органов исполнительной власти в субъекте РФ. В частности Администрация Губернатора Новгородской области может быть преобразована в Казенное учреждение «Администрация исполнительного публичного органа субъекта федерации», а должность заместителя Губернатора Новгородской области — руководителя Администрации Губернатора области – руководителя данного казенного учреждения. Опыт создания подведомственных учреждений и организаций в области имеется.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) [Электронный ресурс]. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 18.02.2025).
2. Федеральный закон от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" [Электронный ресурс]. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 18.02.2025).
3. Областной закон «Устав Новгородской области» от 31 августа 1994 г. N 65-ОД [Электронный ресурс]. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 18.02.2025).
4. Указ губернатора Новгородской области «О системе органов исполнительной власти Новгородской области»  от 30.05.2022 № 286 (в ред. от 02.08.2023 N 492) [Электронный ресурс]. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 18.02.2025).
5. Официальный сайт Новгородской_областной_Думы [Электронный ресурс]. URL: https://ru.ruwiki.ru/wiki/ (дата обращения: 18.02.2025).
6. Официальный сайт Правительства Новгородской области [Электронный ресурс]. URL: https://www.novreg.ru/ (дата обращения: 18.02.2025).