ГРАЖДАНСКОЕ, ЖИЛИЩНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО: ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ НОРМ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются способы и формы имплементации норм жилищного, гражданского и муниципального права и их эффективность. Автор анализирует содержание норм жилищного и гражданского права с точки зрения конкуренции и возможности допущения замещения нормами муниципального законодательства. Рассмотрев отдельные законодательные акты Российской Федерации, автор предлагает установить определенные критерии при регулировании жилищных, гражданских и муниципальных правоотношений.

Ключевые слова: норма права, жилищное, гражданское и муници­пальное право, имплементация, критерии, ограничения, нормативный акт.

Для определения имплементации норм гражданского, жилищного и муниципального права, в первую очередь, следует обратиться к публичному и частному праву. Местное само­управление в России сталкивается с определенными трудностями, как нормативно-правового характера, так и на практике в сфере реализации права собственности, в том числе в жилищном праве. В отдельных регионах в органах государственной власти имеются опасения об укреплении системы местного самоуправления, что возможно приведёт к уменьшению государственного влияния, в частности, используются механизмы передачи органами местного самоуправления отдельных полномочий государству и наоборот, либо муниципальные образования наделяются государственными полномочиями не обеспеченными финансами.

Многоуровневая система местного самоуправления не определила однозначного регулирования гражданских, жилищных правоотношений между отдельными уровнями публичной власти. Органы территори­ального местного самоуправления пытаются получить доступ к контролю за учетом и распределением жилого фонда, понуждая муниципальные образования, образованные по поселенческому принципу, передать полномочия территориальному органу местного самоуправления по жилищным вопросам, который принимает ряд нормативно-правовых актов, указывающих условия заключения договоров найма жилого помещения (ст.ст. 10, 14, 18 ЖК РФ). Тем не менее, не­смотря на много­чис­ленные затруднения, с которыми приходится сталкиваться местному самоуправле­нию в области регулирования гражданских и жилищных правоотношений, оно продолжает приобретать дополнительные полномочия.

В настоящее время в обществе действует сложнейшая система горизонтальных и вертикальных гражданских правоотношений, не менее сложные отношения в области жилищных правоотношений, а обладание определенным имуществом и жилищным фондом в значительной степени обеспечивает исполнение функций местного самоуправления. Гражданские правоотношения определены законода­телем в федеральных законах и в виде дополнений в ГК РФ, существенно изменены нормы ЖК РФ. Расширяя полномочия муниципальных органов в части права собственности на муниципальное имущество, формирование жилищного фонда и порядка заключения договоров на право пользования жилыми помещениями, порядка передачи бесхозяйного имущества в муниципальную собственность, создания межмуниципальных предприятий и организаций с передачей им производственных объектов и хозяйственных комплексов, получения в собственность государственного имущества, законодатель подчеркивает равенство субъектов гражданских правоотношений и муниципальных образований, независимо от уровня.

В муниципальных правоотношениях нормы, непрерывно возни­кают, прекращаются или изменяются как по вопросам реализации имущества муниципалитетов, и наоборот, приобретения в муници­пальную собственность, закупки, муниципальном заказе, конкурсах. От толкования норм о правах муниципального образования в гражданских правоотношениях зависит решение многих вопросов частного и публичного права. Гражданские правовые отношения являются одним из главных направлений определения порядка перехода права собственности (движимого и недвижимого имущества) из правообладания муниципалитета в частное владение, и наоборот. Участники гражданских и одновременно муниципальных право­отношений выступают в качестве носителей взаимно корреспонди­рующих друг другу юридических прав и обязанностей [13, c. 80-91].

Законодатель, стремясь урегулировать правоотношения, иногда прибегает к правовому регулированию, которое нарушает формулу правоотношения и исключает гармонию прав и обязанностей. Например, правило свободы договора, которое определено ценой договора, ограничено для муниципального образования ст. 424 ч. 1 ГК РФ [9]. Подобная ситуация складывается в сфере отношений между муници­палитетами различных уровней, когда муниципальное образование, не имеющее органов исполнительной власти, вынуждено передавать свои полномочия территориальному органу местного самоуправления. Акт передачи и договор о передаче полномочий, например по учету и предоставлению помещений из муниципального жилищного фонда, публичным актом не является, а поэтому недоступен гражданам, проживающим на территории поселений, округов. Это приводит к много­численным нарушениям прав жителей, которые лишены информации по регулированию жилищных вопросов на местном уровне.

В том случае, когда муниципалитет не дает согласия на передачу собственности или жилищного фонда другому муниципалитету, при этом во многих случаях муниципалитет в лице уполномоченного органа обязан обратиться в суд, для решения вопросов принадлежности имущества. Муниципальные образования и созданные ими органы местного самоуправления являются участниками не только публично-правовых отношений по осуществлению местного самоуправления, но и частноправовых, в первую очередь, гражданско-правовых и жилищных отношений.

Муниципальные образования, лишь приравниваются в гражданско-правовых отношениях к юридическим лицам в соответствии со статьей 124 ГК РФ. Такая аналогия обусловлена их статусом собствен­ника имущества [13, с. 83]. В отличие от муниципального образования, его органы местного самоуправления могут являться юридическими лицами. При этом организационно-правовой формой юридического лица – органа местного самоуправления в соответствии со ст. 120 ГК РФ. Органы местного самоуправления не подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц и поэтому обладают правами юридического лица с момента их создания. В связи с этим возникает коллизия норм, когда вновь образованный исполнительный орган местного самоуправления ограничивается публичным договором с «вышестоящим» муниципалитетом. Вместе с тем такой договор должен быть срочным, ограниченным сроком полномочий органа муниципального образования. В качестве основания такого вывода автор ссылается на ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой орган местного самоуправления является юридическим лицом в соответствии с уставом муниципального образования, при этом наличие у органа местного самоуправления прав юридического лица не связывается с его государственной регистрацией в данном качестве [8].

Сравнивая приведенную норму Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с положениями статьи 48 ГК РФ можно отметить их тождественность. Вместе с тем, моментом наделения органа местного самоуправления правом юридического лица следует считать в соот­ветствии с нормой ст. 51 ГК РФ момент его государственной регистрации в качестве юридического лица. Анализируя гражданско-правовой статус муниципальных образований и органов местного самоуправления, следует обратить внимание на различия между ними, позволяющие определить особенности их деятельности в качестве субъектов граж­данского права [13, с. 87].

По мнению ученых-юристов В.И. Васильева [2], А.И. Коваленко [7], Е.И. Колюшина [6] при осуществлении прав собственности на муниципальное имущество орган местного самоуправления выступает как орган того же субъекта гражданско-правовых отношений – муниципального образования, обладает правом предъявления вещно-правовых требований: виндикационного иска – требования о возврате муниципального имущества из чужого незаконного владения, а наличие или отсутствие у органов местного самоуправления, обращающихся в суд от имени муниципальных образований, прав юридического лица, не имеет юридического значения. ГК РФ позволяет выступать в гражданско-правовых отношениях только органам местного само­управления (п. 2 ст. 125 ГК РФ). Вместе с тем, муниципалитеты как институты власти практически лишаются гражданской право­субъектности. Причем «усеченная» структура системы органов в муниципальном образовании (отсутствие органов исполнительной власти) не позволяет реализовать полномочия муниципального образования в целом.

От имени муниципальных образований в соответствии со ст. 125 ГК РФ в судах выступают органы местного самоуправления. От имени органов местного самоуправления могут выступать их руководители, которые должны в соответствии с положениями статьи 47 АПК РФ подтвердить свое служебное положение или полномочия, установленные положениями об этих органах местного самоуправления. При этом они не должны предъявлять доверенности от главы муниципального образования, поскольку действуют в качестве представителей муници­пального образования в пределах полномочий его органов, определенных уставом муниципального образования [13, с. 85]. Вместе с тем субъектом права муниципальной собственности, в том числе на жилищный фонд, который входит в муниципальную казну, является только муниципальное образование, а не органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, действующие в соответствии с законом (п. 2 ст. 125 ГК РФ), и не юридические лица или граждане, действующие по специальному поручению, которые являются лишь представителями муниципального образования в отношениях по поводу муниципального имущества, что соответствует п. 2 ст. 212 ГК РФ, устанавливающей, что имущество может находиться в собственности граждан и юриди­ческих лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Соответственно, ни субъекты Российской Федерации, ни муниципальные образования не могут устанавливать особенности приобретения и прекращения права муници­пальной собственности. Вместе с тем федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления органов устанавливает в пункте 4 статьи 29 право местного самоуправления или представитель­ного органа самостоятельно определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности [8]. Эта норма федерального закона делегирует местному самоуправлению полномочие, которое согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (ст. 217 ГК РФ) должно быть урегулировано законами о приватизации государственного и муни­ципального имущества» [6]. Одновременно, в соответствии с ЖК РФ, муниципальное образование лишено права распоряжения муниципальной собственностью на жилую площадь.

Эффективное управление земельными и другими природными ресурсами тесно связано с гражданским и жилищным законода­тельством, в том числе правила оформления земельного участка вместе с объектом недвижимости. Например, частным юридическим лицом передается в муниципальную казну объект недвижимости с земельными участками, однако часть квартир в доме исключена из списка передаваемых жилых помещений. Таким образом, эти жилые помещения, не связанные с землей, не могут быть зарегистрированы как объекты недвижимости, и в случае приватизации возникает спорная ситуация.

Следует указать и другие проблемные вопросы, в частности установление платы по договорам социального и коммерческого найма муниципальными образованиями. Федеральный закон от 29 июня 2009 г. № 132-ФЗ «О внесении изменения в статью 424 части первой Граж­данского кодекса Российской Федерации» [9] регулирует исполнение договора по цене, установленной соглашением сторон, если цена н является регулируемой, органы местного самоуправления не могут выполнять свои функции. Следовательно, без участия в гражданских правоотношениях муниципальным органам трудно получить средства, необходимые для пополнения местных бюджетов. Таким образом, в соответствии с п. 1 ст. 124 ГК РФ муниципальные образования и органы местного самоуправления могут выступать в качестве субъектов гражданских правоотношений наряду с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Муниципальные образования высту­пают в гражданских правоотношениях не только самостоятельно, но на равных началах с физическими и юридическими лицами, которые являются участниками этих правоотношений, не пользуясь привиле­гиями, которые предоставляет имеющийся у них объем властных полномочий. На практике это представляет собой отсутствие властного воздействия на участников гражданских правоотношения со стороны органов местного самоуправления. Кроме того, к муниципальным органам, как к субъектам гражданских правоотношений, применяются нормы о юридических лицах, «если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов». (Например, оценки имущества муниципального образования, выставленного на торги.) Наоборот, в жилищных правоотношениях граждане становятся слабой стороной правоотношений, т. к. не могут повлиять на размер платы как за использование жилищного фонда социального либо коммерческого найма, установления размера платы за коммунальные услуги. По мнению автора, переход на прямые договоры по жилищно-коммунальным услугам не обеспечит права граждан на свободу договора, а также приведет к росту стоимости жилищно-коммунальных услуг, так как договор между гражданином и отдельным юридическим лицом, оказы­вающим услуги, приобретает характер частного, но «слабая сторона» гражданин не сможет эффективно участвовать в процессе заключения договора и противодействовать злоупотреблениям монополистам услуг.

Органы местного самоуправления – особые участники гражданских правоотношений. Такое «обособление» объясняется тем, что в одной структуре объединяются публичные полномочия, одновременно они являются участниками гражданских и жилищных правоотношений. Участвуя в гражданских и жилищных правоотношениях, муниципальные образования подчиняются определенным нормам и действуют в рамках определенной правоспособности, с другой стороны, как носители властных полномочий, в нормативном порядке устанавливают и опре­деляют содержание и пределы правоспособности, причем как граждан и юридических лиц, так и своих собственных. Муниципальные органы (представительные и исполнительные) формируют правила гражданского оборота, учета нуждающихся в обеспечении жилой площадью и предоставления такой площади, подчиняться которым они обязаны наряду с прочими субъектами гражданских правоотношений. Например, устанавливают порядок постановки на учет как нуждающихся в обеспечении жилплощадью, заключения договоров социального и коммерческого найма, порядка передачи в муниципальную казну жилищного фонда, выявления и установления бесхозяйного имущества, порядок перехода его в муниципальную собственность или условия приватизации муниципального имущества.

Процесс управления муниципальной собственностью, в основном, регулируется правовыми актами органов местного самоуправления. Устав муниципального образования, а также многочисленные решения представительных и исполнительных органов, принимаемые по пред­метам ведения местного самоуправления в соответствии с Уставом муниципального образования, исключительная компетенция представи­тельного органа самоуправления. В имущественной сфере указывается такие полномочия, как определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, порядок предоставления жилых помещений в социальный и коммерческий наймы, порядок аренды объектов недвижимости, в том числе земельных участков. Представи­тельный орган местного самоуправления уполномочен принимать общеобязательные правила – нормативные акты по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью. Автор полагает, что недопустима передача полномочий и установление норм и правил по регулированию вышеуказанных правоотношений, выше­стоящим муниципальным образованиям, не являющимся собственниками.

Это относится и к приватизационному законодательству, а именно договоры поручения и продажи муниципального имущества. Возникает вопрос о том, не стоит ли органам местного самоуправления, основываясь на прямом действии закона, самостоятельно определять условия и порядок приватизации муниципальной собственности, которые находятся в прямом соответствии с нормами гражданского права [13, c. 89]. Например, понятие собственника или учредителя применительно к муниципальному образованию не имеет статуса и должно быть дополнено местными нормами о конкретных органах, которые уполномочены осуществлять права собственника имущества или учредителя муниципальных организаций, порядке и пределах реализации их управленческих, в том числе контрольных полномочий, о порядке реализации прав муниципальных образований, их ответствен­ности за сохранность и целевое использование имущества и жилого фонда.

Органы местного самоуправления, являясь субъектами гражданско-правовых отношений, в них и участвуют. Выступая субъектом гражданско-правовых и жилищных отношений, органы местного само­управления зачастую находятся в спорной ситуации. Например, урегули­рования конфликтов между кредитором и арендодателем в таких случаях, когда присутствуют достаточные основания для досрочного расторжения договора, ГК РФ предусматривает, что арендатор надлежащим образом, исполнявший свои обязанности, имеет преиму­щественное право на заключение договора аренды на новый срок.

Довольно часто в судебной практике рассматривается вопрос о правомерности участия органов местного самоуправления. Например, предприятие передает в муниципальную собственность объект жилищного фонда, что предполагает возникновение рисков как для уже проживающих и пользующихся жилплощадью, так и вновь заклю­чивших договор аренды нуждающихся в предоставлении жилплощади.

Иной правовой режим устанавливается для имущества муници­пального унитарного предприятия, находящегося в муниципальной собственности и принадлежит предприятию на праве хозяйственного владения, причем порядок и условия владения, использования и распоряжения определяется Уставом муниципального образования и действующим законодательством. Прибыль от деятельности предприятия поступает в распоряжение соответствующего муниципального образо­вания, используется им в соответствии с Уставом лишь после уплаты налогов и других обязательных платежей, в число которых входят и отчисления собственнику. Муниципальная собственность является важнейшим элементом экономической основы местного самоуправления. Вместе с тем, не урегулирован вопрос об использовании муници­пальной собственности при создании межмуниципального предприятия и организации, особенно актуален вопрос о «судьбе» имущества и его сохранности при ликвидации межмуниципальных предприятий и организаций (регулируется межмуниципальным договором).

Установленный порядок приватизации собственности муници­палитетов является явным нарушением общих норм гражданского права, согласно которым собственник, и только он, может решать вопросы, касающиеся судьбы принадлежащего ему имущества. Вместе с тем, органы местного самоуправления, с одной стороны, наделены определенными полномочиями и собственностью, а с другой – внедрялся единый механизм приватизации государственного и муниципального имущества независимо от желания, воли и влияния субъектов собственности муниципального имущества.

Жилищный кодекс Российской Федерации и Федеральный Закон «О приватизации государственного имущества и об основах привати­зации муниципального имущества в Российской Федерации» [10] не согласованы, имеются многочисленные пробелы и коллизии до настоящего времени.

В другом случае, модель гражданско-правового отношения в виде концессионного договора либо соглашения, предполагавшая полную приватизацию объектов коммунальной инфраструктуры представляется, по мнению автора, «опасной» для органов местного самоуправления, поскольку таит угрозу потери влияния на ситуацию в этой сфере. Отношения с частным бизнесом, привлекаемым к управлению объектами коммунальной инфраструктуры, в соответствии с Федеральным законом № 185-ФЗ [11] строятся на базе договоров долго- или краткосрочной аренды. Получившие распространение концессионные соглашения с органами местного самоуправления не отвечают приемлемым формам управления, а ГК РФ указывает, что концессионное соглашение всегда имеет особый субъектный состав. В качестве концедента выступает публичный собственник - муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления. Возникает неопределенность норм к указанию уполномоченного лица участия муниципального образования в гражданском обороте. В соответствии с ГК РФ отдельные права и обязанности концедента могут реализовывать органы и юридические лица, уполномоченные концедентом в соответствии с нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. В связи с этим очевидна невозможность закрепления в концессионном соглашении обязанности концессионера вернуть имущество в том состоянии, в котором он его получил, с учетом нормаль­ного износа, предусмотренного для арендатора ст. 622 ГК РФ.

Договор аренды состоит в передаче арендатору во владение и (или) пользование уже существующего имущества. Предпола­гает, что имущество, пере­данное по концессионному соглашению или созданное в процессе его реализации, в любом случае «принадлежит или будет принадлежать» концеденту, что гарантирует сохранение права собственности на муниципальное имущество за муниципальным образованием и реализацию интересов населения соответствующей территории.

Учитывая то обстоятельство, что предприятия, оказывающие услуги населения, получили имущество муниципалитетов в аренду, следует отграничить концессионное соглашение и договор аренды. Дополни­тельной гарантией прав потребителей коммунальных услуг является недопустимость изменения целевого назначения объекта концессионного соглашения, в то время как договор аренды допускает такое изменение путем внесения соответствующих условий (п. 1 ст. 615 ГК РФ) [13, с. 90]. Обязанность концессионера, гарантирующая выполнение им условий соглашения – ввод в эксплуатацию созданного и (или) реконструиро­ванного объекта соглашения, с которым также связывается появление у концессионера права на перемену лиц в обязательстве путем уступки требования или перевода долга с согласия концедента. Необходимо отметить, что концессионер не вправе передавать в залог свои права по концессионному соглашению в отличие от арендатора, имеющего также возможность вносить арендные права в качестве вкладов в уставный капитал (п. 2 ст. 615 ГК РФ). На основании изложенного можно сделать вывод о том, что концессионное соглашение в отличие от договора аренды в большей степени позволяет учитывать частные интересы концессионера, публичные интересы концедента. Вместе с тем переход на заключение индивидуальных договоров потребителей коммунальных услуг в значительной степени изменят отношения между поставщиком и потребителем услуг. Потребитель услуг – «слабая сторона договора» не сможет воспользоваться свободой договорных отношений и заключит кабальный договор, продиктованный поставщиком услуг.

Наиболее сложными, на взгляд автора, являются ситуации, связанные, с использованием гражданско-правовых механизмов регули­рования в жилищных правоотношениях, урегулированных нормами в рамках муниципального права. Таким образом, составляя часть общественных отношений, правоотношения, установленные между граж­данами и муниципальными образованиями, определены гражданским, жилищным и муниципальным правом, гарантируются и обеспечиваются государством и требуют дополнительного регулирования.

Список литературы:

1. Арбитражно-процессуальный Кодекс Российской Федерации от 05.05.1995 № 70-ФЗ // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.03.2018).
2. Васильев В.И. Местное самоуправление. – М., 1999. С. 392.
3. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.03.2018).
4. Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть 1) от 30.11.1994 № 51‑ФЗ // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.03.2018).
5. Европейская хартия местного самоуправления // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.03.2018).
6. Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности // Журнал российского права. 1997. № 9. С. 81.
7. Муниципальное право: учебник для юридических вузов / Отв. ред. А.И. Коваленко. – М., 1997. С. 89.
8. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.03.2018).
9. Федеральный закон от 29 июня 2009 г. № 132-ФЗ «О внесении изменения в статью 424 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.03.2018).
10. Федеральный Закон от 21.07.1997 № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.03.2018).
11. Федеральным законом от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.03.2018).
12. «Жилищный кодекс Российской      Федерации» от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. От 31.12.2017) // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.03.2018).
13. Андреева Л.А. ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ НОРМ ГРАЖДАНСКОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. LXI междунар. науч.-практ. конф. № 5(56). – Новосибирск: СибАК, 2016. – С. 80-91.