ЗАКОН КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ «О НЕДРАХ»: РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ

LAW OF THE KYRGYZ REPUBLIC “ON SUBSOIL”: RETROSPECTIVE ANALYSIS

Ellina Mambetalieva

Ph.D. student of law school of Kyrgyz National University named after Zh. Balasagyn

Kyrgyzstan, Bishkek

АННОТАЦИЯ

В статье проанализирована первая редакция Закона Республики Кыргызстан «О недрах», проведено сравнение закона с Кодексом Киргизской ССР, исследованы внесенные изменения в период с 1992 по 2018 годы, а также выдвинуты гипотезы о том, какие факторы повлияли на содержание Закона Кыргызской Республики «О недрах».

ABSTRACT

The article reviews the first edition of the Law of the Republic of Kyrgyzstan “On Subsoil”, compares the law with the Code of the Kirghiz SSR, examines the changes made in the period from 1992 to 2018, and makes hypothesis about factors that influenced the content of the Law of the Kyrgyz Republic “On Subsoil”.

Ключевые слова: недра; недропользование; земельный участок для недропользования; гражданское право.

Keywords: subsoil; subsoil use; land for subsoil use; civil law.

Закон Республики Кыргызстан «О недрах» № 1066-XII был принят 15 декабря 1992 года. В целом он был разработан на базе Кодекса Киргизской ССР «О недрах» №2063-X от 22 ноября 1977 года, но такие изменения в государстве и обществе, как обретение Кыргызской Республикой суверенитета и независимости, переход на частную собственность и разрешение предпринимательской деятельности также повлияли на содержание данного закона.

Недра оставались в исключительной собственности государства и предоставлялись только в пользование. В соответствии с изменениями в Закон Кыргызской Республики «О недрах» от 21 июля 1999 года недра могли быть в государственной, коммунальной, частной и иной собственности. Однако через двенадцать лет – 15 июля 2011 года законодатель решил вернуться к тому, что недра Кыргызской Республики являются исключительной собственностью государства.

Хотя с 1 мая 1987 года было разрешено частное предпринима­тельство, Кодекс Киргизской ССР «О недрах» №2063-X от 22 ноября 1977 года предусматривал, что пользователями недр в Киргизской ССР могут быть государственные, кооперативные, общественные пред­приятия, организации и учреждения, а также граждане СССР. В Законе Республики Кыргызстан «О недрах» № 1066-XII от 15 декабря 1992 года к пользователям недрами были отнесены субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юриди­ческие лица и граждане других государств. Данная формулировка была незначительно уточнена в редакции Закона Кыргызской Республики «О недрах» №160 от 9 августа 2012 года. Последнее уточнение было сделано 24 мая 2014 года. Таким образом, пользователями недр могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Кыргызской Республики, а также физические лица, в том числе иностранные граждане, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей по законодательству Кыргызской Республики.

Если в советское время недра предоставлялись в бесплатное пользование, то с введением Закона Республики Кыргызстан «О недрах» №1066-XII от 15 декабря 1992 года пользование недрами стало платным. Система платежей при пользовании недрами включала: 1) плату за право пользования недрами (ныне более известно, как «бонус»); 2) плату за пользование недрами (ныне более известно, как «роялти»). В редакции Закона Кыргызской Республики «О недрах» №42 от 2 июля 1997 года был введен термин «рентная прибыль». Однако данный термин был исключен уже через два года - 9 августа 2012 года. 17 октября 2008 года весь раздел «налоги и платежи при пользовании недрами» был исключен, и была сделана отсылка к Налоговому Кодексу Кыргызской Республики. В редакции Закона Кыргызской Республики «О недрах» №160 от 9 августа 2012 года изменение доли собственности при смене участников в сумме 10 и более процентов стало приравниваться к получению лицензии и являться основанием для уплаты бонуса, за исключением компаний, прошедших листинг на фондовых биржах. Тогда же были введены лицензионные платежи. Исчисление сроков их оплаты осуществлялось от даты первоначальной выдачи лицензии. Данное положение вызвало много споров в обществе. Несколько компаний подали иск в Конституционную палату Верховного суда Кыргызской Республики для проверки конституционности этой нормы, аргументируя тем, что закон не должен иметь обратной силы. Однако данный иск не был удовлетворен. 24 мая 2014 года было установлено, что переход лицензии к другому лицу в результате обращения взыскания на залог или передачи прав по лицензии приравнивается к получению лицензии и влечет уплату бонуса, за исключением случаев универсального правопреемства.

В Законе Республики Кыргызстан «О недрах» № 1066-XII от 15 декабря 1992 года было установлено, что предоставление права пользования недрами осуществляется путем проведения конкурсов и аукционов. В редакции Закона Кыргызской Республики «О недрах» от 4 февраля 2002 года - путем проведения конкурсов и прямых переговоров. 28 октября 2011 года законодатель решил вернуться к тому, что право пользования недрами может предоставляться также и на основании аукциона. Таким образом, конкурсы проводятся по объектам общегосударственного значения по решению Правительства Кыргызской Республики. При этом в условиях конкурса при равно­ценных предложениях инвесторов приоритетное право предоставляется отечественному претенденту. Аукционы проводятся по месторожде­ниям по перечню, утвержденному уполномоченным государственным органом по реализации государственной политики по недропользованию. Стартовая цена аукциона включает бонус. Прямыми переговорами право пользования недрами предоставляется: 1) на месторождения, не входящих в перечень месторождений, выставляемых на аукцион; 2) на месторождения, по которым были признаны не состоявшимися два аукциона; 3) на участки недр, которые не были связанны с геологическим изучением недр и разработкой месторождений полезных ископаемых.

В редакции Закона Кыргызской Республики «О недрах» № 42 от 2 июля 1997 года было предусмотрено, что претенденты без опыта работы по поиску, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, необходимых трудовых, материально-технических ресурсов, допускаются на участие в конкурсе только в качестве инвесторов предприятий, которые имеют такие опыт и ресурсы. Однако 4 февраля 2002 года данная норма была исключена. Таким образом, даже при отсутствии соответствующего опыта работы или необходимых ресурсов можно участвовать в конкурсе. При этом надо учитывать, что конкурсы проводятся по объектам общегосударственного значения. Закрадываются мысли, что некие заинтересованные лица пролоб­бировали исключение из закона данной нормы.

13 апреля 2012 года было введено понятие «исторические затраты». Лицензионное соглашение должно было включать условия оплаты исторических затрат, то есть суммарных затрат прошлых лет, понесен­ных государством на проведение работ по геологическому изучению лицензионной территории и геологической разведке месторождений. Однако через 4 месяца - 9 августа 2012 года данный термин был исключен, как и необходимость их оплаты лицензиатом. Вместо этого в редакции Закона Кыргызской Республики «О недрах» № 160 от 9 августа 2012 года было введено понятие «социальный пакет (социально-экономическое развитие местного сообщества)», то есть соглашение между недропользователем и исполнительным органом о содействии в социально-экономическом развитии региона, на терри­тории которого расположен объект недропользования общегосударствен­ного значения. Социальный пакет готовится на основе программы социально-экономического развития местного сообщества.

В соответствии с изменениями в закон от 24 мая 2014 года, если победителем аукциона, конкурса или прямых переговоров будет признано иностранное юридическое лицо, то оно обязано открыть в Кыргызской Республике дочернюю компанию со 100-процентным долевым участием для оформления на нее лицензии на право пользования недрами.

С 9 августа 2012 года и по настоящее время основаниями права пользования недрами являются: 1) лицензия; 2) государственная регистрация; 3) концессионный договор; 4) соглашение о разделе продукции.

В Законе Республики Кыргызстан «О недрах» №1066-XII от 15 декабря 1992 года было установлено, что предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых до государственной экспертизы полезных ископаемых не допускается. При этом госу­дарственная экспертиза могла проводиться на любой стадии геологического изучения месторождений. 2 июля 1997 года в закон была введена норма, что для проведения государственной экспертизы привлекаются независимые эксперты, но 9 августа 2012 года данная норма была упразднена.

27 июня 1997 года была принята новая редакция Закона Кыргызской Республики «О залоге» № 40. Это нашло свое отражение в редакции Закона «О недрах» № 42 от 2 июля 1997 года. Лицензиат получил право передавать в залог права на лицензию третьим юридическим или физическим лицам, банкам или другим финансовым структурам для дополнительного обеспечения финансирования проекта на лицензионной территории. В редакции закона от 24 мая 2014 года было уточнено, что без регистрации договор залога является ничтожным, а право по нему недействительным. Переход лицензии к другому лицу в результате обращения взыскания на право пользования недрами стало основанием для переоформления лицензии. Лицензиат по истечении 2 лет со дня реализации технического проекта освоения лицензионного объекта может передавать права по лицензии другим лицам, но только при отсутствии задолженностей по уплате сумм бонуса, роялти и платежей за пользование недрами.

В законодательстве о недрах предельный срок пользования недрами неоднократно менялся. В настоящее время действуют следующие сроки:

1. на геолого-поисковые работы - до 5 лет с последующим продлением;
2. на геологоразведочные работы - до 10 лет с последующим продлением;
3. на разработку месторождений полезных ископаемых - до 20 лет с последующим продлением до истощения запасов полезных ископаемых;
4. на объекты, не связанные с геологическим изучением недр и разработкой месторождений, - на срок, предусмотренный техническим проектом, с последующим продлением.

За эти 25 лет с первой редакции Закона «О недрах» основания приостановления и прекращения права пользования недрами неодно­кратно менялись. Одни основания сначала предусматривали приоста­новление права пользования недрами, а затем – прекращения. Другие – наоборот: сначала предусматривали прекращение права пользования недрами, а затем – приостановления.

Порядок предоставления земельного участка не был прописан в Законе Республики Кыргызстан «О недрах» №1066-XII от 15 декабря 1992 года, а была сделана отсылка к Земельному Кодексу Кыргызской Республики. В редакции Закона Кыргызской Республики «О недрах» №42 от 2 июля 1997 года было установлено, что недропользователи обязаны заключать соглашения с владельцами земельных прав на пользование земельными участками. При недостижении соглашения относительно условий землепользования, окончательное решение по спорному вопросу должно было приниматься в судебном порядке. Согласно изменениям от 21 июля 1999 года, к категории владельцев земельных прав были добавлены собственники земель. В соответствии с изменениями в закон от 29 декабря 2006 года размеры предос­тавленных отводов при изменении фактической производственной мощности недропользователя могли быть изменены. В новой редакции Закона Кыргызской Республики «О недрах» № 160 было установлено, что максимальный размер лицензионной площади геолого-поисковых работ не ограничивается. Кроме этого, лицензиат получил право сократить лицензионную площадь после рекультивации нарушенных земель. Границы и размеры предоставляемого земельного участка должны были определяться техническим проектом на отработку месторождения, получившим положительные экспертизы по экологи­ческой, промышленной безопасности и охране недр. Право временного пользования земельным участком и земельный отвод предоставлялось в случаях: 1) геологического изучения недр с нарушением целостности земель, без изъятия из сельскохозяйственного оборота, с уплатой возмещения потерь на участках нарушений; 2) разработки месторож­дений полезных ископаемых с изъятием земель из сельскохозяйственного оборота, с уплатой земельного налога и возмещения потерь.

4 февраля 2002 года Закон Кыргызкой Республики «О недрах» был дополнен обязанностью недропользователя представить финансовые гарантии по проведению рекультивации нарушенной окружающей природной среды. 9 августа 2012 года законодатель предусмотрел различные механизмы для обеспечения того, чтобы нарушенные земли были восстановлены. Во-первых, технический проект должен был вклю­чать проект по рекультивации участка земли. Во-вторых, лицензиатов обязали ежемесячно отчислять средства в фонд рекультивации с начала разработки месторождения полезных ископаемых. Невыполнение данного требования стало основанием приостановления права пользо­вания недрами. Был установлен запрет на расходование средств в других целях, в том числе для удовлетворения требований кредиторов и даже погашения задолженности по налоговым и таможенным платежам. Таким образом, законодатель четко отдал приоритет экологической безопасности над финансовыми выгодами. До внедрения данной нормы нередки были случаи, когда недропользователь становился банкротом и, соответственно, не производил рекультивации нарушенных земель. Теперь прекращение права пользования недрами не прекращает обязанности недропользователя по рекультивации земельного участка.

В редакции Закона Кыргызской Республики «О недрах» № 42 от 2 июля 1997 года появилась новелла о том, что лицензиат обязан уведомить Национальный банк Кыргызской Республики о продаже или экспорте драгоценных металлов, а также предоставить ему приоритетное право на покупку. При этом норма действовала даже в случае очищения металлов за пределами Кыргызской Республики. Однако такая важная норма была исключена 9 августа 2012 года.

Закон Республики Кыргызстан «О недрах» №1066-XII от 15 декабря 1992 года содержал общую норму о том, что геологическая инфор­мация о недрах является собственностью Кыргызской Республики и пользователи недр имеют право ее использовать. В редакции Закона Кыргызской Республики «О недрах» №160 от 9 августа 2012 года был четко регламентирован порядок предоставления геологической информации. Недропользователи обязаны ежегодно представлять в Государственный геологический информационный фонд геологические отчеты. При этом геологическая информация о недрах не подлежит приватизации. Ликвидация промежуточных (ежегодных) геологических отчетов допускается при наличии окончательного отчета, содержащего исчерпывающую информацию об исследованиях на лицензионном объекте. После получения права пользования недрами недропользователь обязан выкупить пакет геологической информации без права передачи третьим лицам.

В законодательстве о недрах изначально и по настоящее время установлен приоритет международного права над национальным правом. Другими словами, если международным договором устанавливаются иные правила, чем те, которые содержатся в законодательстве о недрах, то применяются правила международного договора.

Таким образом, автор полагает, что за эти годы Закон Кыргызской Республики «О недрах» претерпел ряд изменений, обусловленных изменениями в обществе, политике и экономике.

Список литературы:

1. Кодекс Киргизской ССР о недрах от 22.11.1977 г. № 2063-X // СПС «ТОКТОМ Корпорация Про». (Дата обращения 21.02.2018).
2. Закон Республики Кыргызстан «О недрах» от 15.12.1992 г. №1066-XII // Централизованный банк данных правовой информации Кыргызской Республики http://cbd.minjust.gov.kg/ (Дата обращения 21.02.2018).
3. Закон Кыргызской Республики «О недрах» от 02.07.1997 г. № 42 // Централизованный банк данных правовой информации Кыргызской Республики http://cbd.minjust.gov.kg/(Дата обращения 21.02.2018).
4. Закон Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О недрах»» от 21.07.1999 г. № 82 // Централизованный банк данных правовой информации Кыргызской Республики http://cbd.minjust.gov.kg/(Дата обращения 21.02.2018).
5. Закон Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О недрах»» от 04.02.2002 г. № 23 // Централизованный банк данных правовой информации Кыргызской Республики http://cbd.minjust.gov.kg/(Дата обращения 21.02.2018).
6. Закон Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О недрах»» от 29.12.2006 г. № 234 // Централизованный банк данных правовой информации Кыргызской Республики http://cbd.minjust.gov.kg/(Дата обращения 21.02.2018).
7. Закон Кыргызской Республики «О введении в действие Налогового кодекса Кыргызской Республики» от 17.10.2008 г. № 231 // Централизованный банк данных правовой информации Кыргызской Республики http://cbd.minjust.gov.kg/(Дата обращения 21.02.2018).
8. Закон Кыргызской Республики «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «О недрах»» от 15.07.2011 г. № 103 // Централизованный банк данных правовой информации Кыргызской Республики http://cbd.minjust.gov.kg/(Дата обращения 21.02.2018).
9. Закон Кыргызской Республики «О внесении дополнений в Закон Кыргызской Республики «О недрах»» от 28.10.2011 г. № 187 // Централизованный банк данных правовой информации Кыргызской Республики http://cbd.minjust.gov.kg/(Дата обращения 21.02.2018).
10. Закон Кыргызской Республики «О внесении дополнений и изменения в Закон Кыргызской Республики «О недрах»» от 13.04.2012 г. № 34 // Централизованный банк данных правовой информации Кыргызской Республики http://cbd.minjust.gov.kg/(Дата обращения 21.02.2018).
11. Закон Кыргызской Республики «О недрах» от 09.08.2012 г. № 160 // Централизованный банк данных правовой информации Кыргызской Республики http://cbd.minjust.gov.kg/(Дата обращения 21.02.2018).
12. Закон Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О недрах»» от 24.05.2014 г. № 77 // Централизованный банк данных правовой информации Кыргызской Республики http://cbd.minjust.gov.kg/(Дата обращения 21.02.2018).
13. Закон Кыргызской Республики «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Кодекс Кыргызской Республики об административной ответственности, Закон Кыргызской Республики «О недрах»)» от 28.02.2017 г. № 36 // Централизованный банк данных правовой информации Кыргызской Республики http://cbd.minjust.gov.kg/(Дата обращения 21.02.2018).
14. Закон Кыргызской Республики «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Налоговый кодекс Кыргызской Республики, Закон Кыргызской Республики «О недрах»)» от 19.04.2017 г. № 62 // Централизованный банк данных правовой информации Кыргызской Республики http://cbd.minjust.gov.kg/ (Дата обращения 21.02.2018).