Телефон: 8-800-350-22-65
WhatsApp: 8-800-350-22-65
Telegram: sibac
Прием заявок круглосуточно
График работы офиса: с 9.00 до 18.00 Нск (5.00 - 14.00 Мск)

Статья опубликована в рамках: V Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юриспруденции» (Россия, г. Новосибирск, 20 декабря 2017 г.)

Наука: Юриспруденция

Секция: Муниципальное право

Скачать книгу(-и): Сборник статей конференции

Библиографическое описание:
Лузенина Ю.А. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ В СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЯХ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. V междунар. науч.-практ. конф. № 5(5). – Новосибирск: СибАК, 2017. – С. 100-108.
Проголосовать за статью
Дипломы участников
У данной статьи нет
дипломов

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ В СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЯХ

Лузенина Юлия Андреевна

аспирант кафедры служебного и трудового права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина – филиала РАНХИГС

РФ, г.Саратов

PROBLEMS OF THE IMPLEMENTATION OF THE AUTHORITIES TO DECIDE ISSUES OF LOCAL IMPORTANCE IN RURAL SETTLEMENT

 

Yulia Luzenina

postgraduate of the Department of Public Service and Labour Law of the Stolypin Volga Region Institute of Public Administration – branch of RANEPA,

Russia, Saratov

 

АННОТАЦИЯ

В статье проанализированы квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы в сельских поселениях в соответствии со Справочником типовых квалификационных требо­ваний, утвержденным Минтрудом России. Выявлен ряд причин, влияющих на качественное выполнение муниципальными служащими сельских поселений полномочий по реализации вопросов местного значения, а также предложены способы решения указанной проблемы.

ABSTRACT

In this article, there are analyzed qualification requirements for a filling of posts of municipal service in rural settlements in accordance with Reference book of standard qualification requirements approved by the Russian Ministry of Labor. There is identified a number of causes affecting on qualified execution of the authorities by municipal employees on the implementation of issues of local importance, and there are proposed ways to deal with the problem.

 

Ключевые слова: муниципальная служба, квалификационные требования, вопросы местного значения, должности муниципальной службы, сельские поселения, полномочия по решению вопросов местного значения

Keywords: municipal service, qualified requirements, issues of local importance, posts of municipal service, rural settlements, the authorities on the implementation of issues of local importance

 

В 2016 году Минтрудом России подготовлены и рекомендованы для использования в кадровой работе Методические рекомендации по установлению квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и организации оценки на соответствие указанным требованиям (Версия 2.0.) [11] (далее – Методические рекомендации), Перечень областей и видов профес­сиональной служебной деятельности, в соответствии с которыми муниципальные служащие исполняют должностные обязанности [12] (далее - Перечень) и Справочник типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы [13] (далее - Справочник).

В Перечне для сельских поселений установлено 15 областей профессиональной служебной деятельности, в соответствии с которыми муниципальные служащие исполняют должностные обязанности, которые разделены на виды профессиональной служебной деятельности.

Указанный Перечень был разработан с учетом изменений, внесенных в перечень вопросов местного значения поселений Федеральным законом от 27.05.2014 г. N 136-ФЗ [1], где за сельскими поселениями закреплено всего 13 вопросов местного значения, преду­смотренных частью 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, остальные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

Однако многими субъектами Российской Федерации были приняты законы, закрепляющие за сельскими поселениями вопросы местного значения из числа предусмотренных частью 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» [3] вопросов местного значения городских поселений дополнительно к установленным частью 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ, которые по замыслу законодателя должны решаться муниципальными районами для уменьшения нагрузки на сельские поселения, учитывая их кадровые и финансовые проблемы.

Так, законом Новосибирской области от 24.11.2014 г. N 484-ОЗ «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Новосибирской области» [4] за сельскими поселениями закреплено дополнительно 23 вопроса местного значения из числа вопросов местного значения городского поселения, законом Ростовской [5] – 20, Смоленской [6] – 17, Тюменской [7] – 14, законом Краснодарского края [8] – 15, Хабаровского края [9] – 12, Республики Алтай [10] – 10. Подобная практика имеется и в других субъектах.

Таким образом, количество областей и видов профессиональной служебной деятельности, установленных в Перечне, в соответствии с которыми муниципальные служащие сельских поселений исполняют должностные обязанности, возрастает в зависимости от количества закрепленных за ними законами субъекта вопросов местного значения из числа вопросов местного значения городского поселения.

На основе Перечня в Справочнике установлены общие и дополни­тельные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы по областям и видам профессиональной служебной деятельности соответственно.

Как правило, численность муниципальных служащих в адми­нистрациях сельских поселений не превышает 4-5 человек. Основной состав администрации – это специалисты, относящиеся к младшей группе должностей, в связи с небольшой численностью штата отраслевые (функциональные) структурные подразделения не созданы [16, c. 44-45]. Следует отметить, что в некоторых законах субъектов должности главного, ведущего специалиста и специалиста относятся к старшей группе должностей, однако, требования к образованию и стажу работы в большинстве случаев аналогичны тем же требованиям к младшей группе должностей. На уровне Методических рекомендаций и Справочника требования к стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки для специалистов старшей и младшей групп должностей не предъявляются.

Проиллюстрируем сказанное, проанализировав объем должностных обязанностей, указанных в должностных инструкциях муниципальных служащих младшей и старшей группы должностей категории - специалисты в сельских поселениях. В ходе исследования нами было проанализировано более 80 должностных инструкций специалистов указанной категории должностей.

Рассмотрим в качестве примера некоторые должностные обязан­ности специалиста I категории Кайдаковского сельского поселения Вяземского района Смоленской области (младшая группа должностей) согласно его должностной инструкции [14].

Специалист I категории указанного поселения:

  1. Участвует в разработке целевых программ по благоустройству. (Область профессиональной служебной деятельности (далее – область) – регулирование ЖКХ и строительства; вид профессиональной служебной деятельности (далее – вид) - утверждение правил и организация благоустройства)
  2. Участвует в разработке проектов правовых актов. (Область – Обеспечение деятельности органа местного самоуправления, вид - Юридическое сопровождение деятельности, судебная договорная работа)
  3. Проводит антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов. (Область – Регулирование в сфере юстиции, вид – Проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов)
  4. Оказывает содействие Совету депутатов по подготовке проектов нормативных правовых актов по формированию тарифов и норм на оказываемые услуги и по другим вопросам, касающимся обеспечения населения услугами ЖКХ. (Область – ценовое (тарифное) регулирование, вид – регулирование тарифов на услуги и работы / область – Регулирование энергетики и промышленности, вид – Организация электроснабжения, тепло- и газоснабжения населения, снабжения населения топливом)
  5. Участвует в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций в границах поселения. (Область – Обеспечение внутренней безопасности и правоохранительная деятельность, вид – участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций)
  6. Ведет учет и хранение землеустроительной и градостроительной документации. (Область – Управление в сфере культуры, кинема­тографии, туризма и архивного дела, вид – Формирование и содержание архивных фондов)
  7. Ведет работу с обращениями граждан, государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц. (Область – Обеспечение деятельности органа местного самоуправления, вид – Подготовка и проведение мероприятий, работа с обращениями граждан, организация приема граждан)
  8. Размещает на официальном сайте материалы о деятельности администрации и направляет их в СМИ для публикаций. (Область – обеспечение деятельности органа местного самоуправления, вид – Осуществление взаимодействия со средствами массовой информации, связи с общественностью)
  9. Осуществляет антикоррупционный мониторинг. (Область – регулирование муниципальной службы, вид – Осуществление мер по противодействию коррупции)
  10. Осуществляет ведение учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях. (Область – Регулирование ЖКХ и строительства, вид – Осуществление муниципального жилищного контроля)
  11. Обеспечивает первичные меры пожарной безопасности. (Область – Обеспечение внутренней безопасности и правоохрани­тельная деятельность, вид – Обеспечение первичных мер пожарной безопасности)
  12. Участвует в осуществлении закупок (Возможно в рамках разных видов деятельности)
  13. Выполняет другие обязанности.

Пункты 1-3, 4 (в части формирования тарифов и норм на оказываемые услуги), 6-8, 11 из вышеуказанного списка закреплены Федеральным законом от 06.10.2003г. № 131-ФЗ, пункты 4 (в части касающейся обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами), 5, 9, 10 переданы законом Смоленской области от 30.10.2014г. № 141-з.

На основании вышеизложенного очевидно, что муниципальный служащий сельского поселения осуществляет ряд разных функций органа местного самоуправления (областей и видов деятельности). Каждая из них имеет равную значимость. То есть в должностную инструкцию в соответствии со Справочником должны быть включены требования к знаниям и умениям по каждой области и виду деятель­ности, в рамках которых он исполняет свои должностные обязанности. Таким образом, объем квалификационных требований, которым должен соответствовать муниципальный служащий сельского поселения согласно Справочнику, становится объективно невыполнимым и вопрос повышения качества исполнения полномочий останется нерешенным. Найти специалиста, обладающего столь широким спектром знаний и выбравшего для начала или продолжения карьеры муниципальную службу в сельском поселении, весьма проблематично.

В ходе исследования нами была выявлена еще одна проблема: не все вопросы местного значения отражены в должностных инструкциях специалистов одного поселения, ответственные за решение некоторых вопросов не назначены. В этой связи следует отметить, что в Методи­ческих рекомендациях содержится рекомендуемая для применения на муниципальной службе форма должностной инструкции (далее – форма). Типовая форма должностной инструкции является определенным шагом в создании и функционировании на муниципальной службе эффективной системы компетентных кадров, однако предложенная форма носит отчасти формальный характер и требует доработки.

Содержание и практическое применение раздела 2 и п.п. 1.3-1.4 раздела 1 было проанализировано нами ранее. Закрепление в форме пунктов 1.5. Цель исполнения должностных обязанностей в соответствии с компетенцией органа местного самоуправления и 1.6. Основные задачи, на реализацию которых ориентировано исполнение должностных обязан­ностей представляется нецелесообразным и избыточным. Непонятно, что в данном случае понимается под целью и задачами, на реализацию которых ориентировано исполнение должностных обязанностей, не происходит ли подмены конкретных функций, выполняемых муни­ципальным служащим, задачами. Раздел 3 Должностные обязанности носит общий характер и, практически полностью повторяя статью 12 Федерального закона № 25-ФЗ «Основные обязанности муниципального служащего» [2], не содержит специфики выполнения муниципальным служащим своих трудовых функций. Закрепление в должностной инструкции лишь областей и видов деятельности, в рамках которых муниципальный служащий исполняет свои обязанности, является недостаточным, так как муниципальному служащему непонятно, какие именно полномочия он должен исполнять в рамках конкретного вида деятельности, а также какие из них являются необходимыми и достаточными для решения определенного вопроса местного значения. Порядок реализации отдельных полномочий по решению вопросов местного значения регулируется отраслевыми федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Правительства РФ и законами субъектов РФ, принятыми в соответствии с федеральными законами [15]. В пункте 3.10 и далее раздела 3 по замыслу разработчика как раз и должны быть указаны конкретные полномочия по решению вопросов местного значения. Однако, учитывая недостаточную квалификацию муниципальных служащих сельских поселений, очевидно, что в полном объеме реализовать исчерпывающий перечень полномочий по реализации конкретного вопроса местного значения, им не под силу, а, значит, не все вопросы местного значения будут решены в полном объеме. На этом основании нецелесообразно устанавливать в разделах 6 и 7 перечень вопросов, по которым муниципальный служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения, а также по которым муниципальный служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений.

Следует также отметить, что при определении многих вопросов местного значения используются формулировки «создание условий», «организация», «обеспечение», точный смысл которых Федеральным законом № 131-ФЗ не определен. Значения этих понятий следует опре­делять на основе анализа содержания норм указанного федерального закона, отраслевых федеральных законов, регулирующих соответствую­щие вопросы, положений иных законодательных актов, регулирующих решение вопросов местного значения, а также уставов муниципальных образований [15].

На основании вышеизложенного, учитывая кадровые проблемы на муниципальной службе в сельском поселении, предлагается система­тизировать полномочия для решения каждого вопроса местного значения в зависимости от правового акта, которым установлены указанные полномочия, путем создания методических рекомендаций.

Систематизация полномочий по решению вопросов местного значения позволит ограничить произвольное и расширительное толкование объема полномочий, реализуемых конкретным муници­пальным служащим, со стороны контролирующих органов и районной администрации, подменяющей контролирующий орган, позволит выработать единый подход по решению вопросов местного значения, который в настоящее время отсутствует.

Примером расширительного толкования полномочий является представление, вынесенное прокуратурой Саратовского района Саратовской области, касающееся отсутствия в сельском поселении правил аккредитации журналистов, в отношении сотрудников администрации и Совета Расковского муниципального образования, ответственных за подготовку нормативных правовых актов адми­нистрации и Совета, с целью применения к ним дисциплинарного взыскания за ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей [17].

Раздел 8 формы Сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений, на наш взгляд, является избыточным, так как подобная информация содержится в административных регламентах.

Раздел 9 Порядок служебного взаимодействия муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с муниципальными служащими, гражданскими служащими, гражданами, а также организациями является, на наш взгляд, недоработанным, так как в нем речь идет о межведомственном взаимодействии, в котором участвует как минимум две стороны и которое регулируется регла­ментами межведомственного взаимодействия, регламенты должны быть согласованы всеми сторонами взаимодействия.

В разделе 11 предлагается эффективность и результативность профессиональной служебной деятельности определять в зависимости от уровня достижения соответствующих показателей. В данном случае нам представляется необходимым сначала разработать показатели эффективности и результативности.

Таким образом, предложенная форма должностной инструкции нуждается в доработке с учетом выявленных недостатков.

 

Список литературы:

  1. Федеральный закон от 27 мая 2014г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 22. Ст. 2770.
  2. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
  3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. № 202.
  4. Закон Новосибирской области от 24.11.2014 № 484-ОЗ «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Новосибирской области» (принят постановлением ЗС Новосибирской области от 19.11.2014 № 484-ЗС) // Ведомости ЗС Новосибирской области. 2014. № 61.
  5. Областной закон Ростовской области от 28.12.2005 N 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области» (принят ЗС РО 27.12.2005) // Наше время. 2005. № 340 - 343.
  6. Закон Смоленской области от 30.10.2014 № 141-з «О закреплении за сельскими поселениями Смоленской области отдельных вопросов местного значения» (принят Смоленской областной Думой 30.10.2014) // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области». 2014. № 10 (часть I).
  7. Закон Тюменской области от 26.12.2014 № 124 «О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями Тюменской области» (принят Тюменской областной Думой 18.12.2014) // Тюменская область сегодня. 2014. № 242.
  8. Закон Краснодарского края от 08.08.2016 № 3459-КЗ «О закреплении за сельскими поселениями Краснодарского края отдельных вопросов местного значения городских поселений» (принят ЗС КК 27.07.2016) // Официальный сайт администрации Краснодарского края http://admkrai.krasnodar.ru, 08.08.2016.
  9. Закон Хабаровского края от 26.11.2014 № 16 «О закреплении за сельскими поселениями Хабаровского края вопросов местного значения» // СЗ Хабаровского края. 2015. N 11 (часть I).
  10. Закон Республики Алтай от 07.07.2015 № 32-РЗ «О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями в Республике Алтай» (принят ГСЭК РА 24.06.2015) // Сборник законода­тельства Республики Алтай. 2015. № 124(130), ч. 1.
  11. Методические рекомендации по установлению квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и организации оценки на соответствие указанным требованиям [Электронный ресурс] // URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/municipal_service/0.
  12. Перечень областей и видов профессиональной служебной деятельности, в соответствии с которыми муниципальные служащие исполняют должностные обязанности [Электронный ресурс] // URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/municipal_service/0.
  13. Справочник типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы [Электронный ресурс] // URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/municipal_service/0.
  14. Распоряжение Кайдаковского сельского поселения Вяземского района Смоленской области от 14.02.2013 № 7 «Об утверждении должностных инструкций работников администрации Кайдаковского сельского поселения Вяземского района Смоленской области» [Электронный ресурс] // URL: http://kdk-adm.ru/documents/117.html (Дата обращения: 17.12.2017).
  15. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный)(2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной) [Электронный ресурс] // "НОРМА", "ИНФРА-М". 2015.
  16. Лузенина Ю.А. Привлечение квалифицированных кадров на муници­пальную службу в сельских поселениях как элемент развития сельских территорий // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2017. № 4. С. 44-45.
  17. Прокурорский надзор [Электронный ресурс]: Официальный сайт администрации Расковского поселения Саратовского муниципального района Саратовской области // URL: http://rask.saratov.sarmo.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=339&Itemid=64 (Дата обращения 05.12.2017).
Проголосовать за статью
Дипломы участников
У данной статьи нет
дипломов

Оставить комментарий

Форма обратной связи о взаимодействии с сайтом
CAPTCHA
Этот вопрос задается для того, чтобы выяснить, являетесь ли Вы человеком или представляете из себя автоматическую спам-рассылку.