Статья опубликована в рамках: LXXXI Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юриспруденции» (Россия, г. Новосибирск, 17 апреля 2024 г.)
Наука: Юриспруденция
Секция: Муниципальное право
Скачать книгу(-и): Сборник статей конференции
дипломов
ПРАВОВЫЕ АКТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ОСНОВНЫЕ ПРАВИЛА ПОСТРОЕНИЯ
АННОТАЦИЯ
В статье рассматриваются основные элементы нормативно-правового акта, признаки нормативности, нормативный и лингвистический способы оформления правового акта, субъекты и объекты правоотношений.
Ключевые слова: нормативно-правовой акт, правоотношение, субъект и объект, констатирующая и решающая части нормативного акта.
В статье рассматриваются вопросы по правовому регулированию органами местного самоуправления (далее - МСУ) правоотношений, что позволит обеспечить единый подход и избежать неоднородной практики при осуществлении нормотворческого процесса местным самоуправлением, подготовки нормативно-правовых актов (далее - НПА), ошибок и их возможных последствий, с также способов приведения НПА в соответствии с российским законодательством и правилами юридической техники, оценки эффективности НПА МСУ. Прежде, чем останавливаться на правилах составления НПА, его основных частей и значения в организации деятельности МСУ, следует рассмотреть существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт. Впервые, в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48[1] указаны признаки, характеризующие нормативно-правовой акт, а именно:
- издание в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом (выделено авторами);
- наличие правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение (выделено авторами), направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Норма права определяется как признаваемое и обеспечиваемое государством общеобязательное правило поведения, устанавливающее права и обязанности участников общественных отношений. К признакам нормативных правовых актов, отличающих их от ненормативных (индивидуальных) относятся отсутствие конкретного адресата, возможность многократного применения предписания, сохранение действия предписания независимо от его исполнения (выделено авторами).
Учитывая множественность НПА МСУ, авторы представляют обоснованным проанализировать и унифицировать НПА МСУ.
Таблица
Анализ нормативно-правового акта органа местного самоуправления
|
Структура анализируемого нормативного правового акта |
Содержание анализируемого нормативного правового акта |
Ошибки структуры нормативного акта |
Возможные последствия ошибок, выраженных в структуре акта (проявляющиеся в нарушении норм права) |
Предложе- ния и рекоменда ции по устранению ошибок |
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
|
Внешние реквизиты НПА |
Внешние формальные реквизиты НПА, свидетельствующие о его официальном характере, юридической силе, какой правотворческий орган и когда принял данный акт, в какую форму его воплотил, удостоверяют его формальное действие. К реквизитам НПА, принимаемым правотворческими органами МСУ, относятся: наименование вида акта (решение Думы (Совета), постановление главы администрации), указание места и даты принятия. |
Отсутствуют реквизиты НПА, отсутствует указание какой правотворческий орган и когда принял НПА, удостоверяют лица, не установленные в формальных реквизитах НПА: наименование вида акта (решение Думы (Совета), постановление главы (администрации), места и даты принятия.
|
Уставу МСУ не соответствуют формальные реквизиты НПА, свидетельствующие о его официальном характере, юридической силе, какой правотворческий орган и когда принял данный акт, кто удостоверяет его формальное действие. К таким реквизитам, имеющим последствия, относятся: наименование вида акта (решение Думы (Совета), постановление главы (администрации), указание места и даты принятия НПА. |
Отсутствие формальных реквизитов НПА, указывает на его ничтожность и отсутствие юридической силы. НПА требуется подготовить и принять вновь. |
|
Наименование правового акта
|
Наименование НПА должно быть кратким, точным, четким, информационно насыщенным, правильно отражать содержание и основной предмет правового регулирования, с таким расчетом, чтобы по наименованию НПА можно было легко найти данный НПА и определить его основное содержание. Не рекомендуется присвоение НПА длинных наименований. Заголовок НПА является внешним формальным реквизитом и составной частью поискового образа документа, выбор необходимого нормативного материала, является начальным этапом ознакомления с содержанием НПА, важным инструментом учета и систематизации законодательства. |
При необходимости отмены, приостанов- ления действия НПА или внесения в него изменений, дополнений принимается НПА об отмене (приостановлении действия) НПА или о внесении изменений и дополнений в МПА.
|
В новом НПА дается ссылка на НПА, который предполагается изменить (отменить, приостановить действие), при этом указываются наименование, дата принятия и регистрационный номер первоначального НПА; в случае, если муниципальный правовой акт был официально опубликован, указывается также печатное издание и дата (номер) выпуска. |
Отсутствие указания на изменяемый акт, реквизитов НПА, указывает на то, что юридической силы лишается вновь принятый НПА. Новый НПА требуется принять, отменив предыдущий НПА. |
|
Констатирую- щая (содержательная часть НПА
|
Констатирующая (содержательная) часть НПА может включать обоснование необходимости принятия решения, указываются НПА, которые являются основаниями для принятия решения. Все нормативные акты, являющиеся основаниями НПА указываются с полным наименованием, пунктами, на основании которых создается новый НПА. |
Констатирующая часть не должна содержать самостоятельных нормативных положений. Кроме НПА могут указываться факты (например, наводнение), требующие принятия НПА и его характеристики. |
Констатирующая (содержательная) часть помогает полнее и глубже понять значение НПА, заостряет внимание на актуальных вопросах правового регулирования, мобилизует исполнителей на осуществление сформулированных в ней предписаний. Если НПА представляет собой объемный и сложный по своему построению документ, он обычно делится. Внутренняя рубрикация НПА опирается на материальные основания и наличие НПА. |
Правовая процедура – это установленный порядок осуществления юридической деятельности, направленный на реализацию норм материального права и охраняемый от нарушений санкциями. Нарушение правовой процедуры влечет наступление неблагоприятных последствий. |
|
Служебное слово, определяющее волю субъекта правотворчества (Решил, Постановил, Решили, Постановили) |
Нормативное построение - конкретное, формально закрепленное государственно-властное веление нормативного характера. Системное построение - нормативная организация воли законодателя в виде логических норм.
|
Рассматриваемое правовое явление характеризуется следующими признаками: властное веление; непосредственно выраженное в правовом тексте; формальная определенность; логическая завершенность. |
Две разновидности первичных НПА: абсолютно-первичные - не имеющие текстуального прототипа в современном или ранее действовавшем законодательстве. Вторичные НПА - это веления, ранее уже излагавшиеся в таком же или измененном виде в другом нормативно-правовом акте большей или меньшей юридической силы. Их появление - результат использования такого технико-юридического приема, как воспроизведение НПА. |
Отсутствие формальных реквизитов НПА, определяющих волю субъекта правотворчества указывает на его ничтожность и отсутствие юридической силы. НПА требуется подготовить и принять вновь. |
|
Решающая часть нормативного акта
|
Чтобы обеспечить полноту регулирования, следует предусмотреть положения, без которых реализация НПА, содержащихся в нем норм не сможет быть обеспечена. Это касается норм, предусматривающих предписания, механизм действия, а также и ответственности, юридические санкции. При внесении изменений и дополнений в НПА указывается номер структурной единицы правового акта (пункта), которую предполагается изменить или дополнить, и используются формулировки «внести следующие изменения», «изложить в следующей редакции», «дополнить (пунктом, подпунктом) следующего содержания», «заменить слова … на слова …», «признать утратившим силу», «исключить (пункт, подпункт, слова …)». При этом в содержательной части НПА могут быть ссылки на приложения. |
В пункте формулируется главное в НПА - юридические нормы, государственно-властные веления, обязательные для исполнения. Неудачны формулировки призывов и пожелания, мотивы и цели издания, примеры неправильной практики. Каждый пункт НПА должен быть проникнут внутренним единством, быть согласован с остальными выражать законченную мысль в полном объеме. Неоправданно наличие в одном пункте норм, которые не имеют прямой и непосредственной связи друг с другом. Исходной, дробной единицей НПА является пункт. Пункты НПА имеют сквозную нумерацию.
|
В качестве источника правовых норм рассматриваются все положения НПА, в том числе не только собственно правила поведения, но и декларации, дефиниции, различные НПА вспомогательного характера, правилами поведения. Что касается принципов, содержащихся в текущих НПА, их роль чаще всего бывает локальной. Они призваны обеспечить логичность и непротиворечивость НПА, его концептуальное единство. |
Проблема оптимального соотношения первичных и вторичных НПА в содержании текста НПА является дискуссионной. Дублирование правовых велений вследствие этого информационную избыточность часто рассматривают в качестве юридических ошибок, либо как специфические средства законотворческой техники. Часто воспроизведение НПА бывает объективно необходимо, так как обеспечивает согласованность правовых велений, является эффективным способом связи между отдельными НПА. Причины состоят в противоречивости НПА разных уровней, а порой и внутри одного НПА; засоренность нормативного массива недействующими или дублирующими предписаниями; перекосы в соотношениисо ссылками к бланкетным нормам, избавляющим от лишних повторов. |
|
Действие правового акта во времени |
Решения Думы (Совета), содержащее предписания, запреты, разрешения, санкции для других лиц, органов, организаций, вступает в силу с момента его подписания, если в самом решении не оговорен более поздний срок вступления в силу. Все решения, принятые на открытых заседаниях (кроме решений, носящих процедурный характер), подлежат официальному опубликованию в СМИ. Муниципальный НПА действует бессрочно или в течение срока, установленного самим НПА. Ненормативный ПА, содержащий лишь разовые предписания, действует до исполнения предписаний. Порядок вступления в силу НПА представительных органов МСУ о налогах и сборах определяется НК РФ. НПА о налогах, вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1 числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Порядок вступления в силу уставов муниципальных образований и изменений к ним определяется Федеральным законом № 131-ФЗ[2]. |
НПА может быть отменен, его действие может быть приостановлено, в него могут быть внесены изменения и дополнения решением (другим НПА) органа или должностного лица МСУ, принявшего (издавшего) муниципальный НПА. Вступление НПА в силу напрямую связывается с их опубликованием, следует выяснить, когда таковой наступает. Момент вступления в силу НПА определяется способами: НПА вступает в силу после определенного срока со дня опубликования. Сроки вступления в силу различаются в зависимости от вида НПА. НПА вступает в силу с указанной в нем конкретной календарной даты, со дня официального опубликования. НПА вступает в силу при наступлении определенного события или при условии совершения каких-либо действий (отлагательное условие).
|
Муниципальный НПА может быть отменен (признан утратившим силу), его действие может быть приостановлено уполномоченным органом государственной власти (субъекта Российской Федерации) в части, регулирующей осуществление органами МСУ отдельных государственных полномочий, переданных им. В случае признания НПА незаконным (недействующим) решением суда, вступившим в законную силу, указанный акт в соответствии с ГПК РФ утрачивает силу полностью или в части, вместе с другими НПА, основанными на его положениях. НПА, признанный незаконным (недействующим), не подлежит применению полностью или в части и должен быть приведен в соответствие с законом. Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.
|
Утрата силы муниципального НПА не освобождает орган (должностное лицо) МСУ, принявшие (издавшие) такой правовой акт от обязанности выполнения решения суда путем отмены муниципального НПА полностью или в части либо путем внесения в него соответствующих изменений.
|
|
Действие правового акта по кругу лиц
|
В то же время для достижения точности и четкости формулирования нормотворческой мысли, по кругу лиц, безусловно, требуется, чтобы примерные перечни, приводимые в НПА, формулировались лишь там, где это сделано сознательно, что вытекает из логики нормативного правила. |
Например, исчерпывающий перечень круга лиц является абсолютно необходимым и формулировки нормативных актов должны исключать возможность его расширительного толкования. |
Отсутствие исчерпывающего перечня круга лиц проводит к возникновению пробелов в НПА, требующих внесения многочисленных изменений и является абсолютно необходимым. Отсутствие отдельных уполномоченных лиц может привести к недействительности НПА, либо его выполнении в части. Расширительное толкование может привести к формулировке НПА, круг лиц, которого не соответствует цели данного НПА. |
Уточнение действий НПА по кругу лиц приводит к внесению дополнений и изменений в НПА, к множественности НПА по регулированию отдельного правоотношения. |
|
Действие правового акта в пространстве
|
Одним из важных приемов юридической техники является определение действия НПА в пространстве. Пространство в МСУ определяется границами, а также может быть определено наличием природных богатств и воздушного пространства, перечнем населенных пунктов и сельских поселений. В случае необходимости отсылки на иной действующий НПА, определяющий территорию МСУ в тексте должны указываться вид документа и его название. Если позднее были внесены изменения, то при отсылке на первоначальную редакцию необходимо к указанному дополнить слова "с последующими изменениями и (или) дополнениями". |
Поскольку момент вступления НПА в силу напрямую связывается с их действием по территории МСУ, следует выяснить, когда же таковой наступает и на какой территории действует НПА МСУ (например, референдум, проводимый на части территории МСУ). Момент вступления в силу нормативных актов определяется различными способами в том числе по территории МСУ. |
Вступление НПА в силу связывается с их действием по территории МСУ, разграничение земельных участок и установление геодезических знаков, а затем утверждение плана территории МСУ позволит избежать споров, в том числе по действию НПА по территории с другими МСУ. |
Отсутствие указания на вновь принимаемый и изменяемый акт, реквизитов НПА, указывает на то, что юридической силы лишается вновь принятый НПА. Для определения распространения НПА МСУ в пространстве требуется внести соответствующие нормы в Устав МСУ, определяющий территорию муниципального образования, затем принимая НПА по земельным, лесным, водным вопросам, основываясь на Уставе МСУ.
|
Правовую основу развития МСУ составляют Конституция Российской Федерации, а также Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2] и другие нормативные правовые акты, регулирующие деятельность публичных федеральных и региональных органов государственной власти (выд. авторами) в сфере политики в области МСУ.
В целях повышения устойчивости системы МСУ, недопущения ее фрагментации и ослабления, предотвращения избирательного применения общепризнанных принципов и норм права, Российская Федерация уделяет приоритетное внимание использованию средств нормотворчества и юридической техники.
Вместе с тем, пределы полномочий субъектов федерации имплементируются от частного к общему, от участия субъектов федерации в нормативно-правовом регулировании МСУ, к общему – правовому положению МСУ по осуществляют полномочий на всей территории Российской Федерации, что не дает ни равных условий, ни единообразного регулирования, так как каждый субъект федерации осуществляет собственное правовое регулирование, возможно, в определенной степени, без учета положений государственной политики в области МСУ, включив составной частью в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как частные вопросы к общим условиям по осуществлению деятельности органов МСУ.
В нормотворчестве большинство исследователей различают следующие виды юридической техники: законодательная (нормотворческая) техника - это совокупность правил, приемов, средств и способов подготовки, составления, и оформления нормативных актов; техника систематизации нормативных актов; техника учета нормативных актов и техника индивидуальных актов.
Целью юридической техники в нормотворчестве МСУ являются достижение ясности, простоты, краткости, определенной стандартности, единообразия (унифицированности) юридических документов в юридической деятельности в целом. При этом, несомненно, важным является юридическое содержание актов, в том числе – юридическое совершенствование нормативных документов, приемы выработки и оформления юридических документов, но так же немаловажную роль играет эффективное использование выработанных юридических средств таких, как дозволительное регулирование, «автоматическое» наступление при наличии известных фактов правовых последствий, правовые презумпции, диспозитивные нормы, толкование права – это также часть юридической техники, от разработанности и совершенствования которой зависит эффективность правоприменительной деятельности.
В настоящее время структуру юридической техники составляют три основные части: правоустановительная (законодательная), правореализационная (правоприменительная) и интерпретационная техника, каждой из которых соответствуют как общие, так и специфические приемы и конструкции.
Язык закона - общелитературный язык, однако он имеет особенности, что позволяет условно рассмотреть "юридический язык". Эти особенности - четкость, сжатость, определенность и точность мысли законодателя, повелительный, императивный характер изложения, специальная терминология. Все эти особенности, во многом уникальные, свидетельствуют о том, что юридический стиль и юридический язык могут быть отнесены к общекультурным ценностям.[3]
Юридический термин - слово или словосочетание, которое употребляется в правовом акте и (или) юридической науке и практике, а особенности терминов: ясность, однозначность, апробированность, самообъяснимость.
Чтобы быть действенным регулятором общественной жизни, законодательство должно быть качественным. Качество законодательства – это внутренне присущая его форме и содержанию совокупность социальных и юридических свойств, обусловливающих пригодность законодательства удовлетворять определенные потребности общества.
Требования качественного законодательства: отражение воли государства, стремление к минимальному количеству нормативных актов, стабильность, своевременное обновление, полнота, конкретность, демократичность свойственны и НПА МСУ.
Законотворчество – очень сложный процесс, требующий высокой профессиональной подготовки и концентрации интеллектуальной энергии. Ошибка в правотворчестве – обусловленный преднамеренными или непреднамеренными действиями субъекта нормотворчества негативный результат, препятствующий его эффективной работе и принятию высококачественного нормативного акта.
Авторами рассматривался вопрос о нормативном и лингвистическом способах формирования НПА, по требуется остановиться на соотношение НПА и предложения. По мнению большинства исследователей, предполагает принципиальное соответствие этих двух категорий друг другу.
Именно предложение, как единица текста нормативного акта, характеризуется логической завершенностью, цельностью, элементарностью, несет в себе отдельную логическую фразу — мысль законодателя. Более того, двучленная структура НПА обусловлена, в первую очередь, двухэлементной структурой типичного предложения в русском языке.
Следует признать, однако, что все вышеуказанное в обязательном порядке относится лишь к основному виду НПА МСУ — выражающим нормы права. Первым из предлагаемых критериев является типичность, которая может пониматься как: наличие всех необходимых признаков нормативности; степень массовости, распространенности тех или иных НПА МСУ; присутствие элементов логической структуры правовой нормы. Следует отметить также, что ни понятие «типичность», ни «стандартность» не раскрывают сути отличий правовых норм от других разновидностей НПА МСУ. Они лишь констатируют наличие некой широко распространенной модели, но не объясняют, почему те или иные НПА МСУ от этой модели отклоняются.
Возможный критерий данной классификации играет функциональную роль. В соответствии с ним различия между правовыми нормами и иными видами НПА объясняются функциональной специализацией, происходящей в праве. В ходе этой специализации выделяются НПА МСУ, непосредственно предназначенные для выполнения основных функций права - регулятивной и охранительной на местном уровне.
Список литературы:
- Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"/ [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_73167/ (дата обращения 17.04.2024). Признано не подлежащим применению постановлением Пленума от 25.12.2018 г. № 50.
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 06.02.2023) // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 17.04.2024).
- Андреева Л.А. К ВОПРОСУ О ГОСУДАРСТВЕННОМ ЯЗЫКЕ В НОРМОТВОРЧЕСТВЕ И ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКЕ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. LXVII междунар. науч.-практ. конф. № 2(66). – Новосибирск: СибАК, 2023. – С. 37-45.
- Андреева Л.А., Ющенко Н.В. ПРОБЛЕМЫ ПОДГОТОВКИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. LXVI междунар. науч.-практ. конф. № 1(65). – Новосибирск: СибАК, 2023. – С. 31-36.
- Андреева Л.А. ОСОБЕННОСТИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. LXIII междунар. науч.-практ. конф. № 10(62). – Новосибирск: СибАК, 2022. – С. 55-60.
- Андреева Л.А. ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ФОРМА И СОДЕРЖАНИЕ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. IX междунар. науч.-практ. конф. № 4(9). – Новосибирск: СибАК, 2018. – С. 29-39.
дипломов
Оставить комментарий