ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДСКОГО ОКРУГА ВЕЛИКИЙ НОВГОРОД)

LEGAL ACTS OF LOCAL GOVERNMENTS (ON THE EXAMPLE OF THE URBAN DISTRICT, VELIKY NOVGOROD)

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law "Open University of Economics, Management and Law", associate Professor of the Department of Theory and Practice of Management of the Novgorod Branch of the RANEPA,

Russia, Moscow-Veliky Novgorod

Bogdan Andreev

student of the Novgorod branch RANEPA,

Russia, Veliky Novgorod

Ruslan Suvorov

student of the Novgorod branch RANEPA,

Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы о системе муниципальных правовых актов в публичной муниципальной власти, совершенствование организации местного самоуправления, на примере городского округа Великий Новгород. Авторы провели мониторинг нормотворчества в городском округе Великий Новгород и отмечают, что согласованное действие различных ветвей на уровне публичной власти муниципалитета, понятие «муниципальный правовой акт», будет обеспечиваться одноуровневой организацией местного самоуправления. Вместе с тем авторы подчеркивают, что создать новую систему муниципальных правовых актов власти на местах, следует только с учетом опыта муниципальных образований уже длительное время работающих в данной системе.

ABSTRACT

The article discusses the issues of the system of municipal legal acts in the public municipal government, improving the organization of local self-government, using the example of the Veliky Novgorod city district. The authors conducted a monitoring of rule-making in the Veliky Novgorod city District and note that the coordinated action of various branches at the level of public authority of the municipality, the concept of "municipal legal act", will be provided by a single-level organization of local self-government. At the same time, the authors emphasize that it is necessary to create a new system of municipal legal acts of local authorities only taking into account the experience of municipalities that have been working in this system for a long time.

Ключевые слова: местное самоуправление, публичные органы местного самоуправления,  одноуровневая система, муниципальный правовой акт.

Keywords: local self-government, public bodies of local self-government, single-level system, municipal legal act.

Рассматривая установившиеся отношения между субъектами государственной власти и местного самоуправления, представительной и исполнительной власти органов местного самоуправления, уместно сделать на примере устоявшейся системы одноуровнего порядка, а именно городского округа Великий Новгород. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 06.11.1975 года в городе Новгороде были образованы два района, а именно Октябрьский и Ленинский, а Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 22.09.1989 года деление Новгорода на районы было упразднено в связи с нецелесообразностью.

Именно с этого времени Великий Новгород (Новгород) представлял собой муниципальное образование (муниципальный городской округ) в одноуровневой системе. Трансформация органов местного самоуправления и их взаимодействие в единой системе публичной власти в Великом Новгороде с органами публичной власти субъекта федерации существенно не изменилась до настоящего времени.

Всенародно избранный мэр (посадник) представлял интересы Новгорода во взаимоотношениях с Новгородской областью. Затем в соответствии с областным законодательством об одноуровневой системе местного самоуправления, мэр Новгорода был избран населением города, причем возглавлял Администрацию города и был председателем городской Думы, состоящей из 8 депутатов. После реформирования системы, мэр города, по-прежнему избирался всем населением, и возглавлял только Администрацию города, представляя в целом муниципальное образование. В период, когда губернатор получил право предлагать представительному органу местного самоуправления избрать мэра города, Великий Новгород перешел на новую систему избрания. Таким образом, глава города постепенно перешел из системы представительной власти к руководству исполнительным органом местного самоуправления. Это в свою очередь осложнило отношение мэра и представительного органа – городской Думы. Затем, по предложению губернатора был избран депутатами новый мэр, в 2022 году, досрочно подавший по собственному желанию в отставку. Таким образом, в одноуровневой системе местного самоуправления Великого Новгорода правовой статус мэра неоднократно изменялся, переходя из системы представительной власти, в исполнительную. Такие перемещения и подбор кандидатур губернатором области, представляются весьма сомнительными.

В связи с чем, авторами проведен мониторинг правовых актов городского округа Великого Новгорода, дающий основания утверждать, что активность представительного органа - городской Думы в целом сокращается, а правовое регулирование Администрации города возрастает. За период последний трех лет существенных изменений в структуре и полномочиях Новгородской городской Думы и Администрации города не произошло. В связи с чем, этот период весьма убедительно указывает на приоритеты нормотворчества в структуре органов местной публичной власти.

Думой Великого Новгорода приняты в 2019 году 270 правовых актов, в 2020 – 170, а соответственно в 2021 – 140. Особое место среди источников муниципального права занимают уставы муниципальных образований. Устав – учредительный документ муниципального образования, имеющий для данного образования всеобъемлющий характер, являющийся основой муниципального нормотворчества и характеризующийся особым (усложненным) порядком принятия и изменения. Регистрация Уставов муниципальных образований осуществляется уполномоченным органом Министерства юстиции РФ с размещением в реестре уставов муниципальных образований, что подчеркивает значимость конституционно-правовых отношений местного самоуправления. Вместе с тем, изменение уставных отношений рассматривается только как утверждения Положений, либо порядка принятия решений, не производятся изменения в уставные отношения. Например, из 270 правовых актов городской Думы в 2019 году, значительная часть не носила нормативного характера и посвящалась награждению, установке памятных знаков, назначении в составы отдельных органов, внутренним организационным мероприятиям. Нормативно-правовые акты об утверждении порядка и утверждении положений составляли в 2019 году менее 10%. В 2020 году нормотворческая активность депутатов сократилась на 100 документов, а нормативное регулирование составило менее 20%. Вместе с тем в 2021 год количество принятых Новгородской городской Думой правовых актов сократилось еще на 30, и составило 140 правовых актов. В общем количестве в 2021 году увеличилось число правовых актов о назначении, о делегировании представителей в состав рабочих групп, советов, ходатайств о награждении, о предоставлении муниципальных преференций отдельным ООО и ИП.

Следует учитывать, что муниципальный правовой акт – обязательное для исполнения на территории муниципального образо­вания, документально оформленное решение, принятое населением, органами местного самоуправления, должностными лицами, устанавли­вающие либо изменяющие общеобязательное правило или имеющее индивидуальный характер по вопросам местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, которые пере­даются государством органам местного самоуправления. Муниципальные правовые акты принимаются в виде решений, постановлений, распоряжений, приказов. За период 2019 по 2021 гг. Новгородской городской Думой не осуществлялось внесения изменений в уставное законодательство.

Согласно ст.43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ система муниципальных правовых актов состоит [2]:

1. уставы муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2. нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3. правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципаль­ного образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и приме­няются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на терри­тории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации.

Рассмотрим нормотворческую деятельность исполнительного органа местного самоуправления городского округа Великий Новгоород. Мониторинг за 2019-2021 годы показал, что 243 правовых акта были приняты в 2019 году, 216 – в 2020, и в 2021 – 260 правовых актов. Таким образом, нормотворческая активность концентрируется в системе органов исполнительной власти муниципалитета. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных госу­дарственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации. Должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. Перечень муниципальных правовых актов широк и является открытым, может пополняться, исходя из вопросов местного значения и выполнения муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий. Органы исполнительной власти, в основном утверждают Положения, Порядки, утверждают Программы и другие документы. За 2019 год и последующие 2020 и 2021 гг. Администрацией Великого Новгорода признаны утратившими силу соответственно 13, 26 и 23 правовых актах, и наоборот признаны недействительными в 2019 году 7, в 2020 – 1, в 2021 году нет признаных недействительными правовых актов.

Регламенты правотворчества различных органов, регулирующих процесс подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силу правовых актов точно определяют стадии движения проекта акта, виды совершаемых с ним необходимых действий, конкретные субъекты, принимающие участие на каждой стадии, их права и обязанности и процедурный порядок взаимоотношений между ними. Определение темы, структуры, объема и содержания будущего правового акта позволяет избежать ненужного смешения в повседневной практике различных видов актов. На местном уровне представляется и непосред­ственное правотворчество, которое отличается тем, что проводится по инициативе групп граждан, части населения, а единство воли участников референдума является исключительным и прямым правообразующим источником закона, в частности итоги референдума являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей юридической силой.

Список литературы:

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 20.04.2022)
2. Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 20.04.2022)
3. Проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [Электронный ресурс] – Режим доступа:  http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=PRJ&n=215678&req=doc#DMFjnxSuW2xl2qo31 (Дата обращения 20.04.2022)