О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИОННЫМ РИСКАМ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

ON COUNTERING CORRUPTION RISKS IN THE SYSTEM OF PUBLIC AUTHORITIES OF THE FEDERATION SUBJECTS

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Economics, Management and Law",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются коррупционные риски в законодательстве о системе органов публичной власти. Исследование направлено как на лексические недостатки, создающие предпосылки коррупционности в системе публичных органов власти, так и риски структуры и подчиненности публичных органов, их контроля, статуса отдельных должностных лиц, представляющих органы публичной власти субъектов федерации и местного самоуправления, и мер ответственности последних.

ABSTRACT

The article examines corruption risks in the legislation on the system of public authorities. The study is aimed both at the lexical shortcomings that create the prerequisites for corruption in the system of public authorities, and the risks of the structure and subordination of public authorities, their control, the status of individual officials representing public authorities of the subjects of the Federation and local self-government, and the measures of responsibility of the latter.

Ключевые слова: публичные органы власти, субъект федерации, коррупция, коррупциогенные факторы.

Keywords: public authorities, a constituent entity of the federation, corruption, factors of corruption.

Правотворчество осуществляется различными субъектами: группами граждан, общественными объединениями, государством, его органами и должностными лицами. С развитием и укреплением государственности, деятельность по созда­нию правовых норм все более концентрируется в руках соответствующих государ­ственных органов и должностных лиц. Среди актуальных проблем юридической науки одно из важнейших мест принадлежит совершен­ствованию правотворческой деятельности и роли в правотворчестве публичных представи­тельных и исполнительных органов власти.

Процесс правотворчества является одним из важных направ­лений деятельности в любом государстве, связанный с созданием или изменением существующих правовых систем. По результатам правотворческой работы судят о государстве в целом, степени его цивилизованности, а также развитии его отдельных институтов. Задачи отдельных институтов в системе государства, в основном, концентрируются в основных законах. Благополучие населения находится в прямой зависимости от качества действующих законов, а соот­ветственно от правотворческой деятельности. Правотворчество имеет огромное значение для функциони­рования государства, взаимо­действие законодательной, исполнительной и судебной власти может быть источником как конфликтов, так сбаланси­рованного и позитивного развития. Учитывая, что Россия представляет федеративное государство, особое внимание следует уделять этому процессу в отдельных субъектах федерации.

Законотворчество — сложный и неоднородный процесс, вклю­чаю­щий особенные элементы. Конституция РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76 предоставляет субъек­там федерации право вне пределов ведения федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов, осуществлять соб­ственное пра­вовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов [1].

Особенности правотворчества субъектов федерации заключаются в расширении полномочий в этой сфере – регионы получили право принимать законы как акты высшей юриди­ческой силы на отдельной административной территории. Законо­датель указывает, что «субъект федерации вправе» принимать отдельные законы. Однако расширение правоспособности субъектов федерации в правотворчестве воспринима­ется не однозначно, приводит к особому толкованиям конституционных прав, в том числе ограничению прав либо привилегии прав граждан на отдельной территории, представляется коррупциогенным фактором «в праве». Автор полагает, что в нормотворчестве субъектов федерации имеются коррупционные риски излишнего права на определение концептуальных норм и понятий, принадлежащих отраслевому законодательству, распро­страняющихся на всей территории государства.

Определенное место коррупционных рисков занимают соглашения и договоры между субъектами федерации и центром или отдельными органами исполнительной власти, которые регулируют вопросы, возникающие в социально-экономической и культурной сферах. Соглашение, по мнению автора, является «преддоговором» или договором о намерениях, определяющим потребность муниципалитета в строительстве того либо иного объекта инфраструктуры, а договор заказчика и подрядчика – правовыми основа­ниями для обеспечения органами исполнительной власти субъекта федерации создания того либо другого объекта.

Следует отметить, что правотворчество субъектов федерации отличается самобытность, отражая специфику и статус того или иного региона. Субъекты федерации учитывают местные, природные и национальные особенности, путем развития регионального законодательства, в том числе указывают на коррупционные риски как в субъекте федерации, так и на уровне местного самоуправления.

Нормативные акты принимаются органами субъектов федерации в различное время и по разному поводу, влияют на природу действую­щих федеральных законов и подзаконных актов, которые могут между собой находиться в противоречии, тем самым ускоряя или замедляя процесс социально-экономического развития отдельного региона [4, с. 60].

С.В. Синюков отмечает, что правотворческий механизм – цент­ральный институт процесса правообразования в современных обществах. Механизм правотворчества следует определить как научно-практическую категорию, которая отражает комплексное, системное видение инсти­тутов правообразования (частично правореализации) и включает в себя социально-правовые инструменты и средства, нацеленные на форми­ро­вание правовой нормативной системы регулирования общественных отношений [2, с. 114].

Нормативные акты создаются в определенном, установленном законом порядке, этому предшествует значительная подготовительная работа, которая, как правило, определяется регламентами. Правотвор­чество представляет собой важнейшую деятельность государства, имеющее своей непосред­ственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. Повышение качества правовых решений, снижение до минимального числа неэффективных либо отмена не действующих нормативных актов - в этом состоит постоянная задача законодателя.

Следует подчеркнуть, что рассмотрение предложений в проекты, в зависимости от установившейся между субъектами правотворчества правовой субординации, носит либо обязательный, либо рекоменда­тельный характер. Представление проекта федерального закона в качестве реализации права законодательной инициативы отдельным субъектом, вовсе не означает, что многие другие, в том числе и не обладающие таким правом и не уполномоченные органы, представители гражданского общества или отдельные граждане, должны вносить в сформированный проект свои предложения и замечания, тем самым умоляя интересы представлявшего инициатора проекта. При обсуждении возникают регламентные вопросы, когда из лучших побуждений, в авторский проект вносятся отдельные предложения и правки другими субъектами, что существенно меняет содержание положений закона, вносит коррупционную составляющую.

Регламенты правотворчества различных органов, регулирующих процесс подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силу правовых актов точно определяют стадии движения проекта акта, виды совершаемых с ним необходимых действий, конкретные субъекты, принимающие участие на каждой стадии, их права и обязанности и процедурный порядок взаимоотношений между ними. Определение темы, структуры, объема и содержания будущего правового акта позволяет избежать ненужного смешения в повседневной практике различных видов актов.

Таким образом, правотворческий процесс субъектов федерации и местного самоуправления, в целом похожий на правотворческий процесс федерального уровня, имеет ряд черт, существенно отличающих его от последнего, обеспечивающий непосредственное участие граж­данского общества в нормотворчестве.

Для обоснования теоретических основ оценки правовых актов, следует обратиться к исследованиям А.В. Полякова, в которых он отмечает, что процедурой, подтверждающей справедливость правомочия как организующего начала правовой коммуникации, является социаль­ная легитимация [6, с. 98]. Поляков различает легитимацию формальную, через соответствующую процедуру принятия закона, и неформальную основанную на соответствии закона внутренним, скрытым условиям ком­муникации, «указывающим на её ценностную составляющую» [5, с. 102].

«Неопределённость в юриспруденции, - отмечает Честнов, - ставит под сомнение её краеугольный камень – принцип верховенства права, в частности, его важнейшее положение стабильности и непротиво­речивости правовой системы» [7, с. 31]. Вместе с тем, помимо Конституции России требуются правовые акты, дающие разъяснения мировоззренческих ориентиров и смыслов российского государства. Российская правовая реальность, констатирует В.В. Лапаева, «архаична, нерациональна и запутана» [8, с. 83]. В совре­менном мире, процессы, происходящие в праве, требуют не частных определений, а требуют расширение горизонтов правопонимания. Главным признаком кризиса современного юридико–позитивистского правопонимания «является ценностное истощение нынешних правовых систем мира, их неспособности утверждать добро, справедливость, благо людей, а часто и демонстративное нежелание заниматься этим» [8, с. 38].

В  настоящее  время  в  Российской  Федерации  предпринимаются  усилия  по  формированию  действенного  механизма  противодействия  коррупционным  явлениям.  Вместе  с  тем,  ряд  нормативных  актов,  принятых  в  развитие  запланированных  мероприятий  по  противодействию  коррупции  представляются  малоэффективными.  Рассмотрим  тенденции  развития  законодательства  в  области  проведения  антикоррупционной  экспертизы.  Представляется,  что  процесс  формирована  правовых  основ  противодействия  коррупции,  был  заложен  в  Федеральном  законе  от  25  декабря  2008  г.  «О  противодействии  коррупции»  [15],  однако  определение  коррупциогенного  фактора  в  законе  отсутствует,  в  перечне  мер  по  профилактике  коррупции  указывается  в  статье  6  об  «антикоррупционной  экспертизе».  Затем  были  приняты  Постановления  Правительства  РФ  от  5  марта  2009  г.  №  195  «Об  утверждении  Правил  проведения  экспертизы  проектов  нормативных  правовых  актов  и  иных  документов  в  целях  выявления  в  них  положений,  способствующих  созданию  условий  для  проявления  коррупции»  [12]  и  от  5  марта  2009  г.  №  196  «Об  утверждении  методики  проведения  экспертизы  проектов  нормативных  правовых  актов  и  иных  документов  в  целях  выявления  в  них  положений,  способствующих  созданию  условий  для  проявления  коррупции»  [12].  Тем  самым.  предусмотрено  проведение  обязательной  [11]  независимой  антикоррупционной  экспертизы  проектов  федеральных  нормативных  правовых  актов.  Утверждена  Методика  проведения  антикоррупционной  экспертизы  нормативных  правовых  актов  и  проектов  нормативных  правовых  актов [11].  Антикоррупционная  экспертиза[16]  проводится  Генеральной  прокуратурой  России,  Минюстом  России,  правовыми  службами  органов  государственной  власти  и  органов  местного  самоуправления,  а  также  институтами  гражданского  общества  и  гражданами.  Продолжается  разработка  других  элементов  механизма  противодействия  коррупции,  примерный  перечень  которых  приведен  в   Национальной  стратегии  противодействия  коррупции,  определяющей  основные  направления  государственной  антикоррупционной  политики.

Дальнейшее  развитие  получили  отдельные  институты  противодействия  коррупции,  в  том  числе  совершенствуется  правовое  регулирование  антикоррупционной  экспертизы  нормативных  правовых  актов  и  проектов  нормативных  правовых  актов.  Антикоррупционная  экспертиза  определена  в  федеральном  законе,  установлена  процедура  экспертизы,  приняты  меры  по  реализации  принципа  «конкретизации  положений  федерального  законодательства  в  актах  органов  власти»  и  в  органах  власти  разработаны  нормативные  правовые  акты,  предусматривающие  порядок  проведения  антикоррупционной  экспертизы.  В  тоже  время,  ряд  проблем,  связанных  с  природой  антикоррупционной  экспертизы,  качеством  правового  регулирования,  в  том  числе  применением  правил  и  методики  проведения  антикоррупционной  экспертизы,  остался  неразрешенным. 

Вместе  с  тем  следует  обратить  внимание  на  формулировки  постановлений  Правительства  РФ  2009  года,  в  которых  наряду  с  указанием  на  нормативные  акты  и  проекты  нормативных  актов  упоминаются  «и  иные  документы».  Рассматривая  системы  правовых  актов  (нормативных  и  ненормативных)  любого  органа  государственной  власти  и  местного  самоуправления,  автор  обращает  внимание  на  значительную  долю  в  этом  объеме  договоров  (публичного  и  частного  характера).  Этот  массив  документов  остался  в  тени  исследования,  не  был  подвергнут  соответствующему  регламентированию,  выбыл  из  под  контроля,  как  правоохранительной  системы,  так  и  контроля  общественности.

В  частности,  институт  независимой  антикоррупционной  экспертизы  используется  только  в  целях  выявления  коррупциогенных  факторов  в  нормативных  правовых  актах  и  проектах  нормативных  правовых  актов.  Встречаются  случаи,  когда  эксперт  выявляет  такие  факторы  в  иных  правовых  актах,  утвержденных  органами  государственной  власти  или  местного  самоуправления  (порядок  обнародования  не  предусмотрен),  и  их  указывает  в  заключении,  а  его  мнение  просто  игнорируется,  на  основании  того,  что  экспертиза  проводится  только  при  условии,  что  это  нормативный  правовой  акт.  Вместе  с  тем,  массив  «ненормативных»,  а  тем  более  «смешанных»  правовых  актов  значителен  и  достигает  массы  нормативных  правовых  актов,  а  в  некоторых  случаях  в  органах  местного  самоуправления  превосходит  их.

Следует  отметить,  что  эффективность  независимых  экспертов  и  проведенных  ими  экспертиз  крайне  низкая,  правовая  природа  независимой  антикоррупционной  экспертизы,  предложенная  система  коррупциогенных  факторов,  субъекты  проведения  независимой  антикоррупционной  экспертизы  и  их  статус  не  способны  воздействовать  на  выявленные  коррупциогенные  факторы  в  «иных  документах».  Риски  коррупционности  этих  документов  повышаются  в  связи  с  отсутствием  механизма  контроля  со  стороны  правоохранительных  органов,  уполномоченных  на  контроль  за  действиями  органов  власти  и  управления.  Публичные  и  частные  договоры  органов,  например,  органов  государственной  власти  и  местного  самоуправления  не  регистрируются,  не  публикуются,  в  том  числе  после  проведения  конкурсных  мероприятий.  В  договорах  заведомо  закладываются  условия,  способствующие  коррупционным  явлениям,  причем  договаривающиеся  стороны  находятся  в  неравном  положении,  а  ссылки  на  «свободу»  договора  в  соответствии  со  ст.  421  ГК  РФ  —  неуместными.  В  таких  договорах  (аренды,  купли-продажи  недвижимого  и  иного  имущества)  усматриваются  системные  коррупционные  факторы,  способствующие  коррупционным  преступлениям.

Например,  срочный  договор  аренды  недвижимого  имущества,  заключенный  между  уполномоченным  органом  государственной  власти  либо  местного  самоуправления,  и  имеющим  разработанный  в  полном  объеме  механизм  его  исполнения,  либо  расторжения  по  отдельным  основаниям,  может  быть  дополнен  положением,  по  которому  арендодатель  «диктует  свою  волю»  и  может  безосновательно  в  любой  момент  расторгнуть  данный  договор.  В  этом  случае,  ни  о  какой  свободе  договора  речи  идти  не  может,  а  руководитель  (возможно  должностное  лицо)  арендатора  поставлен  в  зависимое  положение  от  воли  должностного  лица,  возглавлявшего  орган  государственной  власти  или  местного  самоуправления.  Такая  же  ситуация  сложилась  в  системе  контроля  за  договорами  (публичными),  заключенными  между  органами  местного  самоуправления,  органами  местного  самоуправления  и  государственной  власти,  между  органами  государственной  власти  и  хозяйствующими  субъектами  и  т.  д.

Среди  таких  документов,  на  взгляд  автора,  нередко  встречаются  документы  с  признаками  нарушения  антимонопольного  законодательства,  превышения  должных  полномочий,  лоббизма  и,  соответственно,  заслуживающих  особого  внимания  и  антикоррупционной  экспертизы.  Автор  полагает,  что  осуществляя  отдельные  меры  по  противодействию  коррупции,  проведению  экспертизы  на  коррупциогенность,  необходимо  раскрыть  понятие  «иные  документы»,  определить  их  место  в  системе  правовых  актов,  определить  порядок  обнародования,  регистрации,  а  также  экспертизы  уполномоченными  органами.

Эти  меры  необходимо  осуществлять  в  связи  с  развитием  методики  определения  коррупциогенных  факторов.  В  определенной  степени  оспорим  отказ  от  признания  коррупциогенными  факторов  системного  характера,  проявляющихся  в  наличии  коллизий,  присущих  абсолютно  всем  нормативным  правовым  актам,  по  другим  факторам  оценка  «иных  документов»  должна  быть  сохранена.  Н.А.  Лопашенко  отмечает,  что,  «нарушение  режима  прозрачности  информации»  в  деятельности  органов  государственной  власти  и  местного  самоуправления  —  необходимое  условие  противодействия  коррупции,  …  поэтому  отказ  от  такого  фактора  —  «это  путь  назад  в  борьбе  с  таким  злом,  как  коррупция»  [10]. 

Развитию  института  независимой  антикоррупционной  экспертизы  должно  служить  совершенствование  антикоррупционной  экспертизы  в  целом  путем  создания  научно  обоснованной  системы  коррупциогенных  факторов.  Например,  методика  проведения  антикоррупционной  экспертизы  предусматривает  такой  коррупциогенный  фактор  как  юридико-лингвистическая  неопределенность.  Следовательно,  антикоррупционная  экспертиза  выступает  не  только  разновидностью  правовой,  но  и  лингвистической  экспертизы  нормативных  правовых  актов  и  их  проектов.  Автор  полагает,  что  в  практике  проведения  антикоррупционной  экспертизы  не  в  полной  мере  используется  потенциал  именно  лингвистической  экспертизы.  Развивая  иные  лингвистические  системы,  автор  предлагает  ввести  процедуру  лингвистической  экспертизы  по  типу  «антиплагиат»,  что  будет  способствовать  укреплению  законности  и  объективности  проведенного  исследования.  Это  позволит  повысить  эффективность  антикоррупционной  экспертизы  и  выработать  более  действенные  приемы  и  способы  выявления  коррупциогенных  факторов.

При  проведении  антикоррупционной  экспертизы  «документов»  имеются  значительные  возможности  реализации  принципа  Национальной  стратегии  противодействия  коррупции  —  взаимодействие  органов  государственной  власти  с  институтами  гражданского  общества.  В  этом  направлении  важно  обеспечить  координацию  и  взаимодействие  всех  субъектов  антикоррупционной  экспертизы  в  существующих  формах  (межведомственные  советы,  группы  и  пр.). В соответствии с конституционными основами единства публичной власти законопроектом о публичных органах власти выстраивается обновленная модель организации и деятельности органов публичной власти на территориях субъектов Российской Федерации. Устанавливается, что федеральные органы государственной власти и иные федеральные государственные органы осуществляют свои полномочия на территории субъекта Российской Федерации во взаимодействии с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, иными государственными органами субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, действующими на территории субъекта Российской Федерацию,  и они в совокупности являются органами, входящими в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации (статья 1 проекта[17]). С учетом особенностей правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, характера и круга, решаемых им публичных задач, высшее должностное лицо субъекта признается обязательным органом публичной власти. Высшее должностное лицо осуществляет руководство исполнительной властью в субъекте Российской Федерации, определяет систему и структуру исполнительных органов субъекта Российской Федерации.

Проектом федерального закона непосредственно определяется статус финансового органа субъекта Российской Федерации (статья 34[17]), который является обязательным исполнительным органом субъекта Российской Федерации, и устанавливается порядок назначения его руководителя (с участием Минфина России), что в определенной степени понизит коррупционные риски. В целях повышения эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации перечень собственных полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения в проекте федерального закона пересмотрен и укрупнен сообразно сферам, в которых они осуществляются (с учетом обновленных положений Конституции Российской Федерации), для исключения некорректного истолкования на местах соответствующих норм.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации в единой системе публичной власти в Российской Федерации осуществляют в конституционно установленных пределах свои полномочия и несут предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов и осуществляемой ими деятельности.

Список литературы:

1. "Конституция Российской Федерации" / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (Дата обращения 17.11.2020).
2. Синюков С.В. О понятии правотворчества // Известия Саратовского университета. Серия Экономика. Управление. Право. Том II. Саратов, 2011. - С. 114.
3. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Российская газета. - 1999. - № 206. - 19 октября.
4. Андреева Л.А., Китаев А.В. Правотворчество в субъекте федерации: проблемы и перспективы // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. XX междунар. науч.-практ. конф. № 3(19). – Новосибирск: СибАК, 2019. – С. 59-64.
5. Алексеев С.С. Философия права. История и современность. Проблемы. Тенденции. Перспективы. М., Норма. 1997. С. 271.
6. Поляков А.В. Коммуникативно–феноменологическая концепция права. // Неклассическая философия права: вопросы и ответы. Харьков, 2013. С. 98.
7. Честнов И.Л. Концепт справедливости в постклассическом право­понимании. // Правоведение. 2013 № 2. С. 46.
8. Лапаева В.В. Коммуникативные концепции права в контексте актуальных задач российской правовой теории и практики. (С позиций либертарного правопонимания). Вестник вузов. 2014 № 6. С. 87.
9. Гражданский  Кодекс  РФ  (часть  первая,  часть  вторая)  /[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  17.11.2021).
10. Лопашенко  Н.А.  Коррупциогенные  факторы:  опасная  трансформация  нормативного  толкования  //  Законность,  2009,  №  10.
11. Правила  проведения  антикоррупционной  экспертизы  нормативных  правовых  актов  и  проектов  нормативных  правовых  актов.  Утверждены  постановлением  Правительства  Российской  Федерации  от  26  февраля  2010  г.  №  96  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  17.11.2021).
12. Постановление  Правительства  РФ  от  5  марта  2009  г.  №  195  «Об  утверждении  Правил  проведения  экспертизы  проектов  нормативных  правовых  актов  и  иных  документов  в  целях  выявления  в  них  положений,  способствующих  созданию  условий  для  проявления  коррупции»  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  17.11.2021). 
13. Постановление  Правительства  РФ  от  5  марта  2009  г.  №  196  «Об  утверждении  методики  проведения  экспертизы  проектов  нормативных  правовых  актов  и  иных  документов  в  целях  выявления  в  них  положений,  способствующих  созданию  условий  для  проявления  коррупции»  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  17.11.2021).
14. Постановление  Правительства  РФ  от  20  февраля  2010  г.  №  72  «О  внесении  изменений  в  некоторые  акты  Правительства  Российской  Федерации  в  связи  с  принятием  Федерального  закона  «Об  антикоррупционной  экспертизе  нормативных  правовых  актов  и  проектов  нормативных  правовых  актов»  //  Рос.  газ.,  2010,  2  марта.
15. Федеральный  закон  от  25  декабря  2008  г. № 208-ФЗ «О  противодействии  коррупции»//[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  17.11.2021).
16. Федеральный  закон  от  17  июля  2009  г.  №  172-ФЗ  «Об  антикоррупционной  экспертизе  нормативных  правовых  актов  и  проектов  нормативных  правовых  актов»  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  17.11.2021).
17. Проект федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» № 1256381-7 [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  17.11.2021).