О НЕКОТОРЫХ НОРМАТИВНЫХ АСПЕКТАХ РЕГУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ В ПЕРИОД ЕГО РЕФОРМИРОВАНИЯ

Такой род деятельности как муниципальный контроль ученые стали выделять в начале XX века как самостоятельный вид публичного контроля, осуществляемый в сфере местного самоуправления и обладающий целым рядом специфических особенностей, что во многом предопределено природой местного самоуправления [1].

Конституционная самостоятельность органов местного самоуп­равления обуславливает важность существования муниципального контроля. В силу приближенности таких органов к населению и организациям в границах муниципального образования обеспечивается достижение основных жизненных потребностей общества. Именно органы местного самоуправления объединяют население определенной территории с государственными органами и государством в целом.

Муниципальный контроль осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], Федеральным законом № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивиду­альных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [3], иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами муниципальных образований.

По данным Минэкономразвития (аналитические доклады Министерства экономического развития об осуществлении государственного контроля (надзора) муниципального контроля в Российской Федерации за 2011, 2012, 2015, 2016 годы), в 2013 году на муниципальный контроль приходилось 1,3 % от общего объема контрольно-надзорной деятельности органов публичной власти Российской Федерации, а в 2015 и 2016 уже 3,1 % и 3 % соответ­ственно. При этом общее количество проводимых такими органами проверок уменьшается ежегодно (2603537 - в 2013 году, 2382979 – в 2014 году, 2373053 – в 2015 году и 2 047 953 – в 2016 году). Вместе с тем, количество проверок, проведенных органами муниципального контроля, ежегодно увеличивается (31479 – в 2013, 51815 – в 2014 году, 73121 – в 2015 году) [4, 5].

Таким образом, представляется обоснованным утверждение о возрастающей роли данного вида контроля в России.

Из указанных выше докладов следует, что среди видов муниципального контроля наиболее активно осуществляется лишь земельный и финансовый контроль. Другие виды муниципального контроля осуществляются в крайне ограниченном объеме или вовсе не осуществляются. Довольно характерна ситуация, когда в муниципальном образовании для выполнения выбирается один вид контроля, а иные виды контроля либо не осуществляются вовсе, либо осуществляется в крайне ограниченных масштабах. Кроме того, из общего числа контролируемых объектов в связи с недостатком денежных средств, времени и профессиональных кадров на местах проверяется только небольшая часть. По большей части, в поселениях проверки проводятся комиссионно специалистами, которые наряду с проведением проверок выполняют иные обязанности. Эффективность такого контроля невысока. В связи с этим формируется практика передачи полномочий по контролю (прежде всего, земельному) от поселений муниципальным районам. Как правило, на уровне района имеется должность инспектора, для которого осуществление контроля является основной или единственной (профилирующей) функцией.

Таким образом, фактически в настоящее время система муници­пального контроля недостаточно эффективна, а порой и не состоялась, особенно на уровне поселений. Такая ситуация обусловлена целым рядом причин, связанных как с пробелами и противоречиями правового регулирования муниципального контроля, так и с недостатком организационных, кадровых, финансовых ресурсов для его осущест­вления на местном уровне.

В настоящее время государством проводится активное работа по качественному преобразованию существующей системы государствен­ного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Реформирование системы контрольно-надзорной деятельности планируется проводить в рамках «дорожной карты» совершенствования контрольно-надзорной деятельности на 2016-2017 года, утверждённой Распоряжением Правительства №559-р от 01.04.2016 [6]. Согласно данной планируется внесение изменений в целый ряд федеральных законов и подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих порядок проведения контрольно-надзорных мероприятий, а также принятие новых актов таких как: Федеральный закон о федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации, Указ Президента Российской Федерации об установлении показателей результативности контрольно-надзорной деятельности и органов, ее осуществляющих, Постановление Правительства Российской Федерации о порядке применения риск-ориентированного подхода при осуществлении отдельных видов государственного контроля.

В частности, Министерством экономического развития Российской Федерации разработан проект Федерального закона «О федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации» [7] (далее – проект Федерального закона). Целью разработки проекта стала необходимость повышения результативности и эффективности осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля при одновременном снижении избыточного вмешательства государственных органов и органов местного самоуправления в деятельность граждан и организаций. Этим проектом предлагается установить исчерпывающий перечень видов муниципального контроля. Устанавливаются формы государственного контроля (надзора) и муни­ципального контроля - проверка, плановое (рейдовое) обследование, мониторинг, контрольная закупка, постоянный государственный контроль (надзор), внедрение новой системы оценки результативности и эффективности государственного контроля (надзора) и муниципаль­ного контроля, а также организации национальной системы управления рисками при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и другие новеллы отсутствующие в действующих нормативно-правовых актах.

Проект содержит исчерпывающий перечень контрольных функций органов муниципального контроля и включает в себя 15 видов (ст. 10 проекта Федерального закона) [7]. Отнесение соответствующего вида муниципального контроля к вопросам местного значения городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа и внутригородского района осуществляется федеральным законом, определяющим общие принципы организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации. Порядок организации муниципального контроля и надзора в соответствующей сфере деятельности уста­навливается муниципальными правовыми актами с учетом требований к организации и осуществлению муниципального контроля и надзора в соответствующей сфере деятельности, определенных Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или принятым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации.

Действующим законодательством на органы местного самоуправления возложены функции по проведению различных видов муниципального контроля. Вместе с тем, данное направление имеет некоторые проблемные аспекты, на которые мы укажем в настоящей статье.

Законодательство в области проведения муниципального контроля не имеет единого перечня видов муниципального контроля. В аналитическом докладе Министерства экономического развития за 2011 год все контрольные полномочия органов местного самоуправления (далее – ОМСУ), закрепленные в федеральном законодательстве, подразделены на два вида: собственные и делегированные. В свою очередь, собственные полномочия разделены на 4 группы: в первую входят виды контроля, напрямую закрепленные среди вопросов местного значения и в соответствующем отраслевом законе (8 видов). Во вторую группу включены виды контроля, напрямую закрепленные в отраслевых законах и являющиеся составной частью вопроса местного значения (2 вида). В третью группу вошли виды контроля, установленные в отраслевом законода­тельстве и не имеющие нормативных оснований среди вопросов местного значения (4 вида). В четвертую группу собственных контрольных полномочий муниципалитетов входят виды контроля, не имеющие оснований в отраслевых законах и являющиеся частью конкретных вопросов местного значения. Фактически речь идет о самостоятельном закреплении ОМСУ контрольных полномочий, необходимых для реализации вопросов местного значения. Осуществление таких видов контроля правомерно согласно положениям части 1 статьи 17.1 Закона № 131-ФЗ, в силу которых «органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федераль­ными законами» [2] (4 вида). К числу делегированных контрольных полномочий могут быть отнесены 10 видов контроля.

Представляется, что существование такого обширного перечня собственных и делегированных полномочий по проведению муниципального контроля при существующих экономических реалиях в стране является непосильной задачей для органов местного самоуправления. Еще более усугубляется ситуация при отсутствии соответствующих специалистов на местах. При таких обстоятельствах, существующие виды контроля подлежат унификации, надлежит концентрировать работу органов муниципального контроля на приоритетных направлениях деятельности государства и общества в целом. Считаем эффективным установление исчерпывающего перечня видов муниципального контроля. Последнее вызвано в том числе и известными причинами финансирования такой деятельности.

Полагаем, что такой подход к развитию контрольной функции органов контроля местного уровня на современном этапе строительства контрольной деятельности государства является наиболее оптималь­ным и, в известной степени, приведет к повышению эффективности органов местного самоуправления, цель которой установлена Концепцией повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014 - 2018 годы [8].

Руководителем центра публично-правовых исследований ИЗиСП Л.В. Андриченко отмечено, что установление закрытого перечня вызывает сомнение, поскольку, как показывает практика, введение закрытых перечней играет позитивную роль только на первоначальном этапе, а по истечении определенного времени приобретает сдерживаю­щий характер. Автор указывает, что установление закрытого перечня является преждевременным, поскольку не решены базовые вопросы, связанные с разграничением полномочий при осуществлении контрольно-надзорной деятельности [9].

Полагаем, что такое мнение должно учитываться при доработке проекта Федерального закона. Вместе с тем, с учетом меняющейся внутренней и внешней экономической, социальной и политической обстановки в стране применению подлежат наиболее эффективные меры в рамках разработанной спрогнозированной и обоснованной концепции развития контрольной деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Несмотря на видимые положительные моменты проекта Федерального закона, он не лишен изъянов. Так, в тексте проекта Федерального закона не решен вопрос о различиях контрольной и надзорной деятельности государства. Понятия «контроль» и «надзор» не разграничены. В указанном проекте они используются как синонимы, тогда как в советской и современной научной литературе представлены различные позиции о недопустимости такого подхода [10, 11, 12]. Более того, имеется практический опыт иностранных государств по решению данной проблемы (Республика Казахстан).

Неоднозначным, является вопрос о включении физических лиц в перечень объектов муниципального контроля. Одновременно с этим из поля зрения органов муниципального контроля, согласно проекту Федерального закона, выпадают индивидуальные предприниматели.

Список литературы:

1. Масловская М.В. Контроль и его виды в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право // 2016. - № 4. - С. 3 – 9.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" "Российская газета", N 202, 08.10.2003 (ред. от 29.07.2017) опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 30.07.2017).
3. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 01.05.2017) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" "Российская газета", N 266, 30.12.2008 (с изм. внесенными Федеральным законом от 03.07.2016 N 277-ФЗ, вступившим в силу с 1 июля 2017 года).
4. Министерство экономического развития России. Муниципальный контроль в Российской Федерации (аналитический доклад). Москва 2011.
5. Министерство экономического развития России. Аналитический доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора) муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля(надзора)». Москва 2017.
6. Распоряжение Правительства РФ от 01.04.2016 N 559-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016 - 2017 годы» Документ предоставлен КонсультантПлюс.
7. Проект Федерального закона "О федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации" (подготовлен Минэкономразвития России). Документ предоставлен КонсультантПлюс. Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://regulation.gov.ru по состоянию на 13.04.2015.
8. Концепция повышения эффективности контрольно-надзорной деятель­ности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014-2018 годы (http://gos.hse.ru/upload/Libv/conception.pdf).
9. Левоненкова Т.А. «Государственный и муниципальный контроль (надзор): поиск эффективных решений». Журнал Российского права № 9. Издательство: Юридическое издательство "Норма" (Москва). 2014 год. Стр. 140-149.
10. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Дисс... д-ра юр. наук. – Саратов, 2006. С. 74.
11. Беляев В.П. Надзор как правовая форма государственной деятельности: Общетеоретические проблемы: Дисс... канд. юр. наук. – Белгород, 2000. С. 87.
12. Алексеев Д.Б. Концепция развития государственного контроля как способа обеспечения режима законности в государственном управлении // Административное и муниципальное право. - 2016. - № 5. - С. 410 – 416.