К ВОПРОСУ О ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ И ВНУТРЕННЕЙ ПОЛИТИКЕ В СУБЪЕКТЕ ФЕДЕРАЦИИ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается понятие и сущность правового регулирования и функций отдельных органов исполнительной власти субъектов федерации, проблемы реформирования региональных органов власти. В результате анализа законодательства субъектов федерации сделан вывод о необходимости регулирования системы и структуры органов исполнительной власти.

Ключевые слова: орган исполнительной власти, субъект федерации, статус, полномочия, система, департамент.

При классификации органов исполнительной власти, в том числе органов исполнительной власти субъектов федерации, исследователи, в основном, останавливаются на выделении двух видов построения: линейной и функциональной структуры органов исполнительной власти, а также их компетенций. Органы исполнительной власти или структурные подразделениями правительства (администрации) являются юридическими лицами и выступают в правоотношениях от собственного имени. К таким органам относятся, осуществляющие исполнительную власть в сфере государственного управления, внутрен­ней политики, образования, здравоохранения, культуры, экономики и т. д. Руководители этих органов (в основном поименованных департаментами) назначаются на должность и освобождаются от нее главой исполнительной власти или правительством субъекта федерации по согласованию с федеральными органами исполни­тельной власти либо без таковых. В большинстве положений об этих органах подчеркивается, что департаменты строят свои взаимоотно­шения с соответствующими федеральными органами исполнительной власти на основе соглашений и выполнения методических рекомендаций.

Следует признать, что правовая конструкция органов исполнительной власти субъектов федерации не безупречна, что не способствует эффективности деятельности структур государственной власти в регионах. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции России в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в совокупности образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации [2]. В данном случае речь идет как об «управленческой вертикали», которую определяет федеральная государственная власть, в том числе полномочия отдельных органов исполнительной власти субъекта федерации в рамках «вертикали исполнительной власти». Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [1] сыграл определяющее значение в сфере организации, структуры и системы исполнительной власти в субъектах федерации.

Вместе с тем, признавая, что Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [1] упорядочил систему органов исполнительной власти субъектов федерации, отдельные авторы, тем не менее, указывают, что данный закон «...представляет собой существенный шаг вперед в развитии российского конституционного права: впервые в истории России на федеральном уровне осуществлено правовое регулирование второго уровня государственной власти – принципов организации государственной власти субъектов Федерации» [4]. Однако, ряд ученых усматривает значительные недостатки в правовой конструкции данного нормативного правового акта. Изучение проблемы актуально по причине того, что многие органы исполнительной власти являются юридическими лицами, обладают правом распоряжения бюджетными средствами, имеют в своем составе (подчинении) бюджетные учреждения, организации. В результате исследования, в том числе института юридического лица, возможно выявление отдельных аспектов, способствующих развитию и совершенствованию органов исполнительной власти субъектов федерации, что является необходимым в современный период.

Значение института юридического лица возрастает вследствие усложнения инфраструктуры, расширения государственного вмешательства в экономику, появления новых информационных технологий и новых полномочий отдельных органов исполнительной власти. Гражданское право относит к числу проблемных вопросы совершенствования и практического применения института юриди­ческого лица в системе органов исполнительной власти. А.П. Сергеев и Ю.К. Толстой подчеркивают, что «юридическое лицо – это признанная государством в качестве субъекта права организация, которая обладает обособленным имуществом, самостоятельно отвечает этим имуществом по своим обязательствам и выступает в гражданском обороте от своего имени» [5, с. 127].

В.Е. Чиркин подчеркивает, что юридическое лицо — это признанное государством в этом качестве материальное и правовое формирование, имеющее имя и другие идентифицирующие признаки, выступающее в частноправовых и (или) публично-правовых отно­шениях в различных организационно-правовых формах, имеющее собственность или имущество, права и обязанности и несущее ответственность за свои акты и действия» [3, с. 129]. Таким образом, органы исполнительной власти субъектов федерации, наделенные статусом юридического лица, вступают в гражданско-правовые отношения, имеют права и обязанности и несут ответственность в соответствии с законодательством. 

В.Е. Чиркин отмечает, что существуют несколько групп юридических лиц публичного права, имеющих свои организационно-правовые формы: 1) публично-правовое образование, как правило, это организационно-правовая форма территориального публичного коллектива от общества страны до низового муниципального образования, особое место в данной группе занимает государство; 2) орган публичной власти, прежде всего выполняет задачи непосредственного государственного управления в его различных формах; 3) учреждение публичной власти, предоставляющее специ­альные услуги населению в целом и адресную поддержку социальным группам, семьям и индивидам, находящимся в неблагоприятной ситуации; 4) некоммерческие, прежде всего общественные организации» [3, с. 23-30].

Вместе с тем, субъекты федерации неоднозначно наделяют статусом юридического лица как администрации и правительства в целом, так и отдельные органы исполнительной власти, что привносит организационные и гражданско-правовые особенности их функционирования. Например, законодатель Новгородской области в статье 42 Устава Новгородской области указывает, что Губернатор Новгородской области является высшим должностным лицом области и возглавляет Правительство Новгородской области, а в статье 49 Устава отмечает, что Правительство Новгородской области формируется Губернатором Новгородской области и является постоянно действующим коллегиальным высшим исполнительным органом государственной власти Новгородской области, а также что в Правительство Новгородской области входят Губернатор Новгородской области, являющийся Председателем Правительства Новгородской области, и члены Правительства Новгородской области, членами Правительства Новгородской области являются первые заместители Губернатора Новгородской области, заместители Губернатора Новгородской области, руководители департаментов Новгородской области; структура, порядок формирования, полно­мочия, организация деятельности Правительства Новгородской области и статус члена Правительства Новгородской области устанавливаются областным законом «О Правительстве Новгородской области» в соответствии с Уставом области [6]. Вместе с тем, Правительство Новгородской области является юридическим лицом, однако статус Губернатора области предполагает его обособленное правовое положение как высшего должностного лица субъекта федерации. Автор подчеркивает, что губернатор, обладающий правом юридического лица самостоятельно, возглавляет орган, который является юридическим лицом и имеет обособленное имущество, однако Правительство области не имеет в своем составе должностного лица, отвечающего за последствия, в том числе гражданско-правового характера. Причем, губернатор области и Правительство области наделаются полномочиями по регулированию всех правоотношений в области исполнительной власти в субъекте федерации [7]. Тем не менее, в отсутствие указов губернатора, постановлениями Правительства Новгородской области утверждаются положения о департаментах, определяются их полномочия, цели и задачи деятельности.

Например, рассмотрим Положения о Департаментах внутренней политики [8] и государственного управления Новгородской области [9]. В целом департаменты реализуют полномочия в области местного самоуправления, по вопросам государственной и муниципальной службы, административно-территориального устройства области, снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг, реализация на территории области основных направлений государственной кадровой политики, определенных законодательством о муници­пальной службе и другие. Департаменты осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами государственной власти области, федеральными органами исполнительной власти, территори­альными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и другими организациями [8, 9].

Вместе с тем, задачами Департамента внутренней политики являются не свойственные департаменту функции, например, информационно-аналитическое обеспечение деятельности Губернатора Новгородской области для реализации единой политики по приори­тетным направлениям социального и общественно-политического развития области или обеспечение эффективного взаимодействия Губернатора Новгородской области с органами местного самоуп­равления области, либо своевременное и непрерывное обеспечение информационной поддержки Губернатора Новгородской области (процедур подготовки и принятия решений Губернатором Новгородской области), анализа проблемных ситуаций. Таким образом, Департамент внутренней политики выполняет функции аппарата губернатора субъекта федерации. В этой ситуации Департамент внутренней политики осуществляет не только функционал аппарата губернатора, но и осуществляет параллельное организационное и информационно-аналитическое обеспечение деятельности Экспертного совета при Губернаторе Новгородской области и информационно-аналитическое обеспечение деятельности общественного совета при Правительстве Новгородской области, либо осуществляет ежедневный мониторинг и анализ материалов, размещенных в сетевом журнале (блоге) Губернатора Новгородской области.

Департаменты внутренней политики и государственного управления выполняют не свойственные органам исполнительной власти полномочия. Например, Департамент внутренней политики осуществляет финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по проблемам деятельности и развития за счет бюджетных ассигнований областного бюджета на поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций. Одновременно, Департамент внутренней политики уполномочен осуществлять анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей деятельности социально ориентированных неком­мерческих организаций, оценку эффективности мер, направленных на развитие этих некоммерческих организаций в Новгородской области, прогноз их дальнейшего развития, в том числе Департамент ведет реестр НКО и осуществляет методическое обеспечение органов местного самоуправления, оказание им содействия в разработке и реализации мер по поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций на территориях муниципальных образований. Таким образом, Департамент внутренней политики выполняет распоряди­тельные полномочия, осуществляет контроль и даже методическое обеспечение одновременно [8, 9].

Департамент государственного управления реализует на территории области основных направлений государственной кадровой политики, определенных законодательством о государственной гражданской службе, государственной политики в сфере информационно-коммуникационных технологий, совмещая с участием в совершенствовании государственного управления в сферах выпуска, выдачи и обслуживания универсальных электронных карт, информационно-коммуникационных технологий, навигационной деятельности и связи [9].

Департамент государственного управления выполняет не свойственные ему полномочия, в частности, осуществляет функции кадровой службы Правительства Новгородской области, в отношении руководителей иных органов исполнительной власти области, руководителей областных государственных учреждений, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляют Прави­тельство Новгородской области и департамент [9]. Департаменты имеют в своем составе другие государственные учреждения и организации, выполняющие задачи последних, например, Государственные областные казенные учреждения «Общественно-аналитический центр» (ГОКУ «ОАЦ»), «Центр муниципальной правовой информации» (ГОКУ «ЦМПИ») и другие.

Вызывает вопросы правомочия Департамента внутренней политики по изданию нормативно-правовых актов (постановлений) департамента, в том числе:

• об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы постановлений департамента внутренней политики Новгородской области и их проектов (имеется федеральное законодательство);
• об утверждении порядка осуществления контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности департамента внутренней политики Новгородской области (регулируется федеральным законодательством);
• об образовании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих, замещающих должности государственной гражданской службы Новго­родской области в департаменте внутренней политики Новгородской области, и урегулированию конфликта интересов, утверждении ее состава и порядка работы (регулируется областным законодательством);
• об утверждении порядка общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов департамента внутренней политики Новгородской области, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер [8] – регулируется конституционным и региональным законодательством.

Административная реформа является одним из важнейших условий ускорения социально-экономического развития страны. Основным препятствием на пути экономических реформ признана недостаточная эффективность государственного аппарата, множес­твенность его полномочий и несоответствие их качеству власти. Задачами развития государственного управления являются оптимизация структуры органов исполнительной власти; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан.

Приоритетными направлениями административной реформы органов исполнительной власти субъектов федерации является исключение дублирования функций и полномочий органов исполнительной власти субъекта федерации; разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; в рамках административной реформы особое внимание должно быть уделено оптимизации функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Одним из важнейших условий эффективной реализации компетенции субъекта федерации является структурирование всей системы исполнительной власти региона, включая отраслевые и функциональные органы исполнительной власти. 

Поправки, внесенные Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представи­тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [4] устранили противоречие, закрепив за законодательным органом полномочие по установлению системы, а за высшим должностным лицом – структуры исполнительных органов субъекта федерации. В настоящее время субъекты федерации относительно самостоятельны в определении системы и структуры органов исполнительной власти региона. Рассмотрим процесс реформирования системы и функций органов исполнительной власти на примере Новгородской области, в котором роль законодателя была сведена до минимума. Система и структура фрагментарно была определена в Уставе Новгородской области, продолжительное время отсутствовал закон области, регулирующий систему исполнительной власти, Администрация области при распределении функций и полномочий ориентировалась на распо­ряжения (указы) Губернатора области, подобными распоряжениями Губернатора определялись (распределялись) обязанности должностных лиц Администрации области.

Следует отметить, что имеются серьезные недостатков организации и функционирования существующей системы органов государственного управления в субъекте федерации. Общеизвестно, что остро в настоящее время стоят проблемы неэффективного управления; коррупции; избыточных и дублирующих функций и полномочий органов исполнительной власти; неоправданного государственного вмешательства в экономические процессы; наличие чрезмерных бюрократических барьеров; неэффективность системы закупок для государственных и муниципальных нужд; отсутствие действенной системы внутреннего контроля за управленческой деятельностью; недостаточно эффективная организация системы территориальных органов исполнительной власти; отсутствие гарантии прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества. Органы государственной власти субъектов федерации не заинтересо­ваны в эффективном развитии соответствующей территории, не могут в пределах своей компетенции определять систему и структуру региональных органов исполнительной власти эффективным образом.

На основании вышеизложенного, автор полагает, что требуются изменения и дополнения федерального законодательства в части установления пределов регулирования системы и структуры органов исполнительной власти субъекта федерации, ориентируясь на численность населения региона и его экономический потенциал, что позволит осуществлять администрирование в целом системы исполнительной власти Российской Федерации и установит эффективную «вертикаль» исполнительной власти.

Таким образом, рассмотрев статус органов исполнительной власти субъектов федерации, автор отмечает неоднородность структуры и полномочий органов исполнительной власти в регионах, наделение либо отсутствие статуса юридического лица отдельных органов, что в определенной степени препятствует развитию право­отношений, как в субъекте федерации, так и во взаимоотношениях с федеральным центром.

Автор полагает, что для развития и совершенствования экономики, управления в субъекте федерации, требуется приведение системы и статуса органов исполнительной власти в соответствие с гражданским законодательством, в том числе наделение полномочиями юридического лица:

Обеспечение организационного единства органов исполни­тельной власти в субъекте федерации, а именно определение единственного высшего органа исполнительной власти субъекта федерации и его руководителя, приобретающего статус юридического лица; не допускать смешения распорядительных, контрольных полномочий органов исполнительной власти субъекта федерации, а также наделения несвойственными функциями и полномочиями и их дублирования.

Установить федеральным законом перечень обособленного имущества органа исполнительной власти субъекта федерации.

В соответствии с гражданским законодательством определить самостоятельную имущественную ответственность отдельных органов исполнительной власти, возможно с установлением процедуры банкротства публичного юридического лица.

Каждый из органов исполнительной власти должен выступать в гражданском обороте от своего имени (Губернатор, Председатель Правительства и руководители иных органов исполнительной власти субъектов федерации) и нести соответствующую гражданско-правовую ответственность.

В настоящее время современное общество немыслимо без существования публичного института органов исполнительной власти. Решение проблем жизнеобеспечения и удовлетворение потребностей граждан и юридических лиц невозможно без обращения в органы исполнительной власти субъектов федерации, которые при принятии решений должны обладать всей полнотой прав и обязанностей в гражданском и административном праве и действовать от своего имени. Это позволит достичь органам исполнительной власти субъектов федерации поставленных перед ними задач и целей.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"/ [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/ (Дата обращения 22.08.2017).
2. Конституция Российской Федерации / [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.08.2017).
3. Чиркин В.Е. Заметки к дискуссии о юридическом лице публичного права // Государство и право. № 7, 2010 г. С. 23-30.
4. Андреева Л.А. Правовые основы статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. XXIV междунар. науч.-практ. конф. – Новосибирск: СибАК, 2013.
5. Гражданское право. Том 1. Учебник. Издание пятое, перераб. и доп. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. – М.: ПБОЮЛ Л.В. Рожников, 2001. – 632 с.
6. Устав Новгородской области / [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.08.2017).
7. Андреева Л.А. Пределы администрирования системы органов исполни­тельной власти субъекта Российской Федерации // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. XXIV междунар. науч.-практ. конф. – Новосибирск: СибАК, 2013.
8. Постановление Правительства Новгородской области от 13.01.2016 № 8 утв. «Положение о департаменте внутренней политики Новгородской области» // [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.novreg.ru/region/uec/doc/8 (Дата обращения 22.08.2017).
9. Постановление Правительства Новгородской области от 13.01.2016 № 7 утв. «Положение о департаменте государственного управления Новгородской области» // [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.novreg.ru/region/uec/doc/7 (Дата обращения 22.08.2017).