СУЩЕСТВЕННОЕ ЗАТРУДНЕНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ПРИ УСТАНОВЛЕНИИ ПУБЛИЧНОГО СЕРВИТУТА

SUBSTANTIAL DIFFICULTY IN THE USE OF A LAND PLOT UPON THE ESTABLISHMENT OF A PUBLIC EASEMENT

Grudinina Ekaterina Alekseevna

student, Department of Civil Law, Autonomous Non-Profit Organization of Higher Education Moscow University Synergy

Russia, Moscow

Аннотация

В статье рассматривается понятие существенного затруднения использования земельного участка, возникающего в связи с установлением и осуществлением публичного сервитута. Анализируется действующее земельное законодательство Российской Федерации, в котором указанная категория используется в качестве основания для отказа в установлении публичного сервитута, получения соразмерной платы, возмещения убытков и выкупа земельного участка. Установлено, что отсутствие легального определения и единых критериев существенности затруднения приводит к неоднозначному толкованию соответствующей категории органами публичной власти и судами.

Abstract

The article examines the concept of a significant impairment of the use of a land plot that arises in connection with the establishment and exercise of a public easement. The current land legislation of the Russian Federation is analysed, in which this category is used as a basis for refusing to establish a public easement, for receiving a proportionate fee, for compensation of losses, and for the purchase of a land plot. It has been established that the absence of a legal definition and uniform criteria for the significance of the impairment leads to ambiguous interpretation of the relevant category by public authorities and courts.

Ключевые слова: публичный сервитут; земельный участок; существенное затруднение; ограничение права собственности; возмещение убытков.

Keywords: public easement; land plot; significant difficulty; restriction of property rights; compensation for damages.

Согласно официальному сайту Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии – «публичный сервитут – это право ограниченного пользования чужим земельным участком, устанавливаемый в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, или нужд местного населения» [1].

Публичный сервитут представляет собой особую правовую форму ограничения прав на землю, позволяющую использовать земельный участок или его часть для государственных, муниципальных нужд либо нужд местного населения без изъятия участка у правообладателя и его установление направлено на достижение общественно значимых целей, например, как на размещение и эксплуатацию линейных объектов, инженерных сооружений, объектов транспортной и коммунальной инфраструктуры.

На первый взгляд данный институт позволяет обеспечить необходимый баланс, когда государство получает возможность размещать объекты инфраструктуры, а собственник сохраняет права владения и пользования своим земельным участком. Однако на практике установление публичного сервитута зачастую затрагивает не только юридические права правообладателя, но и фактическую возможность использования, принадлежащего ему имущества и, кроме того, публичный сервитут непосредственно затрагивает конституционно охраняемое право частной собственности, закреплённое в ст. 35 Конституции Российской Федерации. При этом в силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционно значимых ценностей [2].

Необходимость определения допустимых пределов такого ограничения и его правовых последствий обусловила закрепление в земельном законодательстве категории «существенного затруднения использования земельного участка». В частности, данное понятие используется в ч. 1 ст. 39.48 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ), согласно которому: «Если осуществление публичного сервитута привело к невозможности или существенному затруднению использования земельного участка (его части) и (или) расположенного на таком земельном участке объекта недвижимого имущества в соответствии с их разрешённым использованием в течение срока, превышающего срок, предусмотренный подпунктом 6 пункта 4 статьи 39.43 настоящего Кодекса…» [3].

Анализируя действующие нормы земельного законодательства, усматривается, что категория «существенного затруднения использования земельного участка» применяется законодателем на разных этапах установления и осуществления публичного сервитута, например, в соответствии с п. 4 ч. 1 статьи 39.44 ЗК РФ в установлении публичного сервитута должно быть отказано уполномоченным органом власти, если предполагаемая деятельность приведет к невозможности или существенному затруднению использования земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием и такое затруднение будет длиться более трех месяцев в отношении земельных участков, предназначенных для жилищного строительства, индивидуального жилищного строительства, и т.д., или более одного года – в отношении иных земельных участков» [3].

Отечественный законодатель устанавливает временные пределы допустимого затруднения, однако не раскрывает, какие именно обстоятельства свидетельствуют о его существенном характере и авторам представляется необходимым отметить, что для применения данного понятия прежде всего требуется установить и определить критерии его оценки, а затем определить предполагаемый период его продолжительности, позволяющий сделать вывод о том, что возникшие ограничения действительно препятствуют нормальному использованию земельного участка и выходят за пределы допустимого ограничения права собственности. Установление факта существенного затруднения имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение, поскольку именно с его наличием отечественный законодатель связывает возникновение у правообладателя земельного участка определенных имущественных прав. Например, в силу ч. 13 ст. 23 ЗК РФ правообладатель земельного участка вправе требовать соразмерную плату, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании принадлежащего ему земельного участка и вместе с тем следует обратить внимание, что указанная плата не является тождественной возмещению убытков, предусмотренному ст. 39.46 ЗК РФ [3].

В соответствии со статьей 39.48 ЗК РФ, если осуществление публичного сервитута привело к невозможности или существенному затруднению использования участка в течение срока, превышающего период, указанный в решении об установлении сервитута, собственник вправе потребовать выкупа участка по рыночной стоимости и возмещения всех причиненных убытков и один из таких случаев был рассмотрен в Определении Верховного Суда РФ (далее – Верховного Суда РФ) от 28 января 2026 г. по делу № А40-11841/2023 [4].

На основании вышеизложенного, авторы могут сделать промежуточный вывод, о том, что от квалификации ограничения как существенного зависят, такие правовые последствия, как: возможность установления публичного сервитута; выбор между сервитутом и изъятием участка; условия и размер компенсации правообладателю; возможность взыскания убытков; возникновение права требовать выкупа земельного участка.

Несмотря на столь значимые правовые последствия, ЗК РФ не содержит ни легального определения существенного затруднения использования земельного участка, ни исчерпывающего перечня характеризующих его признаков. Как отмечает Е.Ю. Чмыхало «…в юридической литературе неоднократно отмечалось, что понятие «существенное затруднение в использовании земельного участка» оценочное по своей сути, его содержание не раскрывается в законодательстве, и это может осложнить защиту прав обладателей земельных участков, обременяемых публичным сервитутом» [5] – аналогичная позиция прослеживается в работах А. Иванова, Р. Бевзенко и И.А. Игнатьевой [6].

Таким образом, основная проблема рассматриваемого понятия заключается в его оценочном характере, как отмечает М.А. Нечаев, термин «существенное» представляет собой оценочную категорию и предполагает определение степени возникшего ограничения, а также отсутствует легальное определение самого понятия, также законодатель не устанавливает ни минимальную площадь обременения, ни допустимую степень снижения стоимости земельного участка, ни предельный размер дополнительных расходов, ни иные количественные показатели, позволяющие сделать однозначный вывод о наличии существенного затруднения [7].

Отсутствие формализованных критериев также в определённой степени обусловлено необходимостью учитывать индивидуальные характеристики каждого земельного участка и фактические последствия его обременения, так как одинаковое по площади ограничение может по-разному отразиться на возможности использования участков, например, обременение даже десяти процентов площади участка способно полностью перекрыть единственный подъезд к расположенному на нём зданию, тогда как публичный сервитут, охватывающий значительно большую площадь вдоль границы другого участка, может практически не влиять на осуществляемую собственником деятельность, однако возможность индивидуальной оценки не устраняет потребности в установлении общих ориентиров, поскольку полное отсутствие нормативных критериев создаёт риск неодинакового толкования понятия существенного затруднения и, как следствие, формирования противоречивой правоприменительной практики.

Исходя из изложенного, представляется возможным предложить следующее авторское определение исследуемого понятия – «существенное затруднение использования земельного участка – это вызванное осуществлением публичного сервитута и (или) деятельностью, для обеспечения которой он установлен, объективно подтверждённое ограничение фактической или юридической возможности использования земельного участка, его части и (или) расположенного на нём объекта недвижимости в соответствии с их целевым назначением и разрешённым использованием, при котором такое использование полностью не исключается, однако становится невозможным в обычном объёме или обычным способом либо требует от правообладателя несоразмерных дополнительных затрат вследствие сокращения функционально пригодной площади, нарушения доступа, целостности или технологической связи частей участка, ограничения строительства, эксплуатации объектов или осуществления иной хозяйственной деятельности».

Дополнительно в развитие предложенного определения считаем необходимым отметить, что наличие существенного затруднения должно устанавливаться на основании совокупной оценки назначения и разрешённого использования земельного участка, характера его фактического и документально подтверждённого планируемого использования, площади и конфигурации публичного сервитута, продолжительности возникающих ограничений, их влияния на доступ к участку и расположенным на нём объектам недвижимости, размера дополнительных расходов, степени снижения экономической эффективности использования участка, совокупного воздействия иных ограничений, а также возможности восстановления земельного участка.

Отдельного внимания при проведении такой оценки заслуживает совокупное воздействие публичного сервитута и иных связанных с размещением объекта ограничений. Например, в частности, эксплуатация газопроводов, линий электропередачи и других линейных объектов может сопровождаться установлением охранных зон, в границах которых предусматриваются запреты или ограничения строительства, требования к производству земляных работ, использованию техники и параметрам размещаемых объектов и поэтому при определении наличия существенного затруднения необходимо исследовать, позволяют ли установленные технические, санитарные, противопожарные, строительные и иные обязательные требования продолжать использование земельного участка в соответствии с его разрешённым использованием.

При этом площадь, непосредственно занимаемая линейным объектом, может быть незначительной, тогда как границы связанной с ним охранной зоны способны охватывать значительную часть земельного участка и существенно ограничивать возможности его использования и в отдельных случаях установление такой зоны может повлечь необходимость изменения назначения или параметров ранее возведённого объекта недвижимости, а при невозможности его приведения в соответствие с установленными требованиями – его сноса.

Руководствуясь Приказом Росреестра от 28.05.2026 N П/0269/26 «Об утверждении Методических рекомендаций по определению платы за публичный сервитут в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности или находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных гражданам или юридическим лицам» [8], которые предусматривают учет возможности продолжения использования участка, продолжительности ограничений, характера выполняемых работ и их влияния на хозяйственную деятельности при расчете платы за сервитут, авторы могут предположить, что экономическими признаками существенного затруднения могут выступать:

1) значительное снижение рыночной стоимости участка;

2) необходимость несоразмерных дополнительных расходов;

3) существенное сокращение доходности хозяйственной деятельности;

4) утрата урожая или производственных мощностей;

Значение имеет возможность восстановления участка после завершения работ, так как согласно статье 39.50 ЗК РФ – обладатель публичного сервитута обязан привести земельный участок в состояние, пригодное для его разрешенного использования, а при прекращении сервитута – снести соответствующие сооружения и произвести рекультивацию, если законом не установлено иное, а при условии отсутствия технической возможности для восстановления участка, или наличия несоразмерных расходов – это уже свидетельствует в пользу существенного характера затруднения.

Судебная практика подтверждает, что вопрос о наличии существенного затруднения должен разрешаться с учетом конкретных обстоятельств, а не только площади публичного сервитута, так, например, в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 13 мая 2024 года № 305-ЭС23-29621 по делу № А41-83261/2022 [9] рассматривался вопрос об установлении публичного сервитута в границах особо ценных сельскохозяйственных угодий для размещения газопровода и Верховный Суд указал на необходимость выяснить, сохраняется ли возможность использования участка по его разрешенному назначению, существуют ли альтернативные варианты размещения объекта и не приводит ли сервитут к фактическому лишению собственника возможности использовать землю, а для разрешения таких вопросов суд может назначить экспертизу или привлечь специалиста.

Показателен и противоположный подход, так, в апелляционном определении Московского областного суда от 18 ноября 2024 года № 33-40995/2024 [10] – суд отказал собственнику в удовлетворении требования о выкупе участка, значительная часть которого была обременена публичным сервитутом для размещения линии электропередачи и в рассматриваемом деле суд исходил из того, что ограничения усложняли строительство и повышали расходы, но не исключали возможность использования земли в соответствии с ее производственным назначением, а также правообладатель не представил достаточных доказательств невозможности или существенного затруднения такого использования.

В определении Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 25 июня 2025 года № 88-13052/2025 обращено внимание на необходимость исследовать количество установленных сервитутов, их площадь, влияние на рыночную стоимость участка и возможность использования как обремененной части, так и участка в целом и суд также отметил необходимость применения специальных экспертных знаний при установлении фактических последствий размещения инженерной инфраструктуры [11].

Рассмотренные примеры из судебной практики позволяют сделать вывод, о том, что суды все-таки учитывают характер разрешенного использования, площадь и расположение обременения, технические ограничения и возможность продолжения хозяйственной деятельности, но вместе с тем, из проведенного анализа судебных актов, авторы представляют, что отсутствие законодательно закрепленных критериев приводит к тому, что сходные обстоятельства могут получать различную правовую оценку и на основании этого формируется разрозненная судебная практика.

Необходима и единая методика проведения судебных экспертиз по соответствующим спорам, так как все-таки она должна охватывать технические, землеустроительные и экономические последствия сервитута, но оставлять окончательную правовую квалификацию за судом.

В заключении, хотелось бы добавить, что отсутствие легального определения данной категории осложняет деятельность органов публичной власти, создает неопределенность для правообладателей и приводит к неоднородности судебной практики, так как в совокупности необходима комплексная оценка функциональных, пространственных, временных, технических и экономических последствий.

Публичный сервитут допустим лишь при сохранении реальной возможности использования земельного участка по назначению и при соблюдении принципа наименьшей обременительности, а если такая возможность утрачивается либо ее осуществление становится чрезмерно затруднительным, должны применяться механизмы отказа в установлении сервитута, возмещения убытков, выкупа или изъятия земельного участка с предоставлением правообладателю равноценной компенсации.

Таким образом, считается, что закрепление определения существенного затруднения и основных критериев его установления повысит предсказуемость правоприменения, укрепит гарантии права собственности и позволит обеспечить более справедливый баланс между публичными потребностями и законными интересами правообладателей земельных участков.

Список литературы

1. «Горячая линия» по вопросам регистрации прав на объекты недвижимости [Электронный ресурс]. – URL: https://rosreestr.gov.ru/press/news/486751/ (дата обращения: 20.08.2026).

2. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]. – URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 20.08.2026).

3. Земельный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]. – URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773/ (дата обращения: 20.08.2026).

4. Определение Верховного Суда от 28 января 2026 г. по делу № А40-11841/2023 [Электронный ресурс]. – URL: https://sudact.ru/vsrf/doc/VGZeHTeL3P1v/?ysclid=mt1tumahei545893213 (дата обращения 20.08.2026).

5. Чмыхало Е.Ю. О Некоторых Гарантиях Прав На Землю При Осуществлении Публичных Сервитутов В Отдельных Целях // Вестник Сгюа. – 2020. – № 6 (137).

6. Иванов А., Бочкарев М., Суханов Е. Завьялов., Рыболов А., Землякова Г., Поветкина Е., Церковников М., Жаркова О., Некрестьянов Д., Безвенко Р. Новая жизнь публичных сервитутов // Закон. – 2018. – № 10. – С. 17⁠–⁠37.

7. Чмыхало Е.Ю. Государственная политика в сфере охраны и использования земель: правовые аспекты. 207 с. – Саратов: Изд-во ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», 2016.

8. Приказ Росреестра от 28.05.2026 N П/0269/26 «Об утверждении Методических рекомендаций по определению платы за публичный сервитут в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности или находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных гражданам или юридическим лицам» [Электронный ресурс]. – URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_541981/2ff7a8c72de3994f30496a0ccbb1ddafdaddf518/ (дата обращения: 20.08.2026).

9. Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 13.05.2024 N 305-ЭС23-29621 по делу N А41-83261/2022 [Электронный ресурс]. – URL: https://legalacts.ru/sud/opredelenie-sudebnoi-kollegii-po-ekonomicheskim-sporam-verkhovnogo-suda-rossiiskoi-federatsii-ot-13052024-n-305-es23-29621-po-delu-n-a41-832612022/?ysclid=mt1tvqurs9880250439 (дата обращения 20.08.2026).

10. Апелляционное определение Московского областного суда от 18.11.2024 N 33-40995/2024 (УИД 50RS0045-01-2023-006390-07) Категория спора: Купля-продажа земли [Электронный ресурс]. – URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=SOKI&n=404486#CqmSrSVfuaMeRYV1 (дата обращения 20.08.2026).

11. Определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 25.06.2025 N 88-13052/2025 по делу N 2⁠–⁠203/2024 [Электронный ресурс]. – URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=KSOJ004&n=221933#GI2TrSVEfISQpFzj (дата обращения 20.08.2026).

12. Игнатьева И.А. Модернизация публичного сервитута и потенциальные основания для земельных споров при размещении объектов электроэнергетики // Судья. – 2019. – № 3. – С. 38⁠–⁠42.