ПЕТИЦИИ И НАРОДНЫЕ ПРАВОТВОРЧЕСКИЕ ИНИЦИАТИВЫ КАК ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ: ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются петиции и народные правотворческие инициативы как взаимосвязанные формы непосредственного участия граждан в публичной власти. Раскрываются их юридическая природа, особенности действующего регулирования и цифровой реализации. Выявлены основные проблемы разграничения коллективного обращения, петиции и правотворческой инициативы. Предложены направления совершенствования законодательства и практики применения.

Ключевые слова: петиция, коллективное обращение, народная правотворческая инициатива, непосредственная демократия, электронная демократия, Российская общественная инициатива, публичная власть.

В современном конституционном государстве непосредственная демократия не исчерпывается выборами и референдумом. Граждане участвуют в осуществлении публичной власти и тогда, когда формулируют общественно значимую проблему, объединяют поддержку определенного требования и добиваются его официального рассмотрения. Конституционный фундамент такого участия образуют положения о народовластии, праве граждан участвовать в управлении делами государства и праве направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В совокупности статьи 3, 32 и 33 Конституции Российской Федерации позволяют рассматривать петиции и народные инициативы как элементы развивающейся системы непосредственной демократии [1].

Актуальность исследования усиливается изменением нормативной инфраструктуры взаимодействия граждан с публичной властью. Электронное обращение стало не просто технической копией бумажного документа, а самостоятельным юридически значимым способом участия, для которого важны идентификация заявителя, достоверность волеизъявления и возможность проследить дальнейшее движение обращения. Одновременно законодательство о местном самоуправлении находится в переходном состоянии: новый Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ закрепил обновленный перечень форм участия населения, а часть прежнего регулирования сохраняет значение до 1 января 2028 г. [3; 5].

Петиция и народная правотворческая инициатива близки по своей социальной основе, однако не тождественны друг другу. Петицию целесообразно определять как коллективное обращение по вопросу публичного значения, выражающее требование, предложение или призыв к принятию решения. Ее отличают общественно значимый предмет, коллективная поддержка и направленность не только на защиту частного интереса, но и на изменение управленческой либо нормативной практики. Поэтому не всякое коллективное обращение является петицией: жалоба нескольких граждан на конкретное нарушение их прав сохраняет характер коллективной жалобы, тогда как обращение, затрагивающее общий публичный интерес, приобретает петиционные свойства [2; 8, с.72-82; 14, с.118-128].

Народная правотворческая инициатива обладает более высокой степенью юридической определенности. Она предполагает внесение гражданами проекта нормативного правового акта либо содержательно оформленного предложения о его принятии, изменении или отмене для обязательного рассмотрения компетентным органом. Если петиция преимущественно выполняет коммуникационную и повесткообразующую функцию, то правотворческая инициатива непосредственно связана с предпроектной или проектной стадией нормотворчества. Иными словами, петиция ставит вопрос перед публичной властью, а народная правотворческая инициатива предлагает юридический способ его решения [10, с.93-98; 11, с.253-260; 12, с.338-346].

Действующее федеральное законодательство не содержит общего легального определения петиции. Основным нормативным массивом остается Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, закрепляющий порядок рассмотрения обращений граждан, включая предложения, заявления и жалобы. Закон гарантирует принятие обращения к рассмотрению, его регистрацию, рассмотрение по существу и направление ответа заявителю, но не выделяет петицию как самостоятельную разновидность коллективного обращения с особыми последствиями [2]. В результате петиционные требования могут рассматриваться по общему режиму обращений, даже если они получили значительную общественную поддержку и имеют выраженный правотворческий потенциал.

Дополнительное значение приобрела цифровая трансформация обращений. Федеральным законом от 28 декабря 2024 г. № 547-ФЗ были изменены правила направления электронных обращений: юридически значимые обращения подаются через Единый портал государственных и муниципальных услуг, иную государственную информационную систему либо официальный сайт органа, позволяющие идентифицировать и аутентифицировать заявителя [3]. Данная мера повышает защищенность электронного документооборота и снижает риск фиктивной поддержки. Вместе с тем она требует сохранения доступных офлайн-каналов участия, поскольку цифровизация не должна превращаться в дополнительный барьер для граждан, испытывающих затруднения при использовании государственных сервисов [9, с.72-82; 13, с.46-55].

Разноуровневый характер правотворческой инициативы особенно заметен при сопоставлении федерального и регионального регулирования. На федеральном уровне статья 104 Конституции Российской Федерации не относит граждан к субъектам права законодательной инициативы в Государственную Думу. В то же время часть 2 статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ допускает предоставление гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, права законодательной инициативы конституцией или уставом соответствующего субъекта [1; 6]. Следовательно, российская модель не исключает участие граждан в законотворчестве, но связывает его наиболее формализованные разновидности прежде всего с региональным уровнем.

На муниципальном уровне ситуация стала более сложной после принятия Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ. Статья 42 данного закона перечисляет местный референдум, муниципальные выборы и сход граждан как формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, а также называет опрос, публичные слушания, общественные обсуждения, собрание граждан, инициативные проекты, территориальное общественное самоуправление и институт старосты сельского населенного пункта как формы участия населения. Правотворческая инициатива граждан прямо в перечне не названа. Однако закон сохраняет открытую конструкцию: допускаются и иные формы участия, не противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации [5]. Это позволяет сохранять и развивать инициативные процедуры на региональном и муниципальном уровнях, но одновременно усиливает потребность в единых минимальных стандартах.

Особое место занимает интернет-ресурс «Российская общественная инициатива» (РОИ), функционирующий на основании Указа Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 [4]. Он представляет собой промежуточную модель между электронной петицией и правотворческой инициативой. После предварительной проверки предложение публикуется для голосования. При достижении установленного порога поддержки инициатива направляется в экспертную рабочую группу федерального, регионального или муниципального уровня. Экспертная группа в срок не более двух месяцев принимает мотивированное решение о реализации инициативы либо ее отклонении; решение и его обоснование размещаются на сайте РОИ [15].

Юридическая природа РОИ демонстрирует пределы действующей модели. Поддержка граждан не влечет автоматического принятия нормативного правового акта и даже не гарантирует подготовку законопроекта. Вместе с тем инициатива, преодолевшая необходимый порог голосов, получает обязательный доступ к официальной процедуре рассмотрения. Поэтому РОИ нельзя отнести ни к обычному каналу обратной связи, ни к форме прямого народного законодательства. Это институционализированный механизм допуска общественного запроса в публичную повестку, сохраняющий решающую роль экспертных и государственных структур в определении окончательного результата [4; 15].

Сложившаяся система имеет ряд взаимосвязанных проблем. Первая из них состоит в терминологической неопределенности. В законодательстве и практике частично пересекаются понятия «коллективное обращение», «петиция», «общественная инициатива», «народная правотворческая инициатива» и «народная законодательная инициатива». Отсутствие четких критериев не позволяет заранее определить, какие юридические последствия вызывает поддержка конкретного требования. Вторая проблема связана с неоднородностью регулирования: правотворческая инициатива граждан зависит от уровня публичной власти и особенностей региональных и муниципальных актов. Третья проблема заключается в ограниченной связи между количеством подписей и нормативным результатом. Даже массовая поддержка может привести лишь к экспертной проработке либо мотивированному отказу [8, с.72-82; 9, с.72-82; 10, с.93-96; 11, с.253-260; 12, с.338-346; 13, с.46-55].

Отдельную группу составляют проблемы цифрового участия. С одной стороны, официальные платформы упрощают подачу обращений, проверку личности и информирование граждан. С другой стороны, гражданину бывает трудно определить, какой именно канал следует использовать: общее электронное обращение, сервис обратной связи, общественное обсуждение или РОИ. Недостаточная прозрачность движения инициативы, сложность юридической техники, отсутствие понятной информации о причинах отклонения и цифровое неравенство снижают доверие к институтам участия. Формальное направление ответа само по себе не обеспечивает содержательного диалога между обществом и публичной властью [9, с.72-82; 13, с.46-55].

Совершенствование законодательства целесообразно начать с закрепления базовых понятий. В Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ либо в специальном федеральном акте следует определить петицию как коллективное обращение по общественно значимому вопросу, поддержанное установленным числом граждан и подлежащее рассмотрению в особой публичной процедуре. Необходимо разграничить петицию, коллективную жалобу и правотворческую инициативу, установить требования к содержанию, способам подтверждения поддержки, срокам рассмотрения и форме мотивированного ответа. При этом достижение установленного порога не должно автоматически подменять решение компетентного органа, но обязано влечь более интенсивную процедуру: публичное рассмотрение, опубликование правовой позиции адресата и возможность контроля за исполнением принятого решения.

Второе направление связано с созданием федерального стандарта народной правотворческой инициативы для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Такой стандарт может закрепить минимальные гарантии: понятный порядок регистрации инициативной группы, возможность исправления формальных недостатков проекта, разумные сроки, открытость заседаний, обязательность опубликования мотивированного решения и доступность судебного обжалования процедурных нарушений. Регионы и муниципальные образования должны сохранять право конкретизировать модель с учетом местных особенностей, однако объем процессуальных гарантий не должен зависеть исключительно от качества локального нормотворчества [7; 11, с.253-260; 12, с.338-346].

Третье направление касается модернизации РОИ. Представляется обоснованным создать единый публичный маршрут инициативы: от модерации и сбора голосов до экспертного заключения, подготовки проекта акта, направления материалов в компетентный орган и итогового исполнения. Подписанты должны получать уведомления о ключевых стадиях, а решения экспертных групп — содержать не только вывод, но и юридически понятное обоснование. Перспективной является интеграция РОИ с иными государственными сервисами участия, общественными обсуждениями и офлайн-точками доступа, включая многофункциональные центры и общественные приемные.

Наконец, заслуживает обсуждения модель косвенной федеральной народной законодательной инициативы. Ее суть может состоять не в автоматическом внесении гражданского проекта в Государственную Думу, а в обязательном направлении поддержанной инициативы уполномоченному субъекту права законодательной инициативы либо профильному комитету для публичного рассмотрения и принятия мотивированного решения. Такой механизм не противоречит представительному характеру федерального законотворчества, но усиливает связь между коллективным волеизъявлением граждан и парламентской повесткой.

Таким образом, петиции и народные правотворческие инициативы образуют взаимосвязанный, но внутренне неоднородный комплекс институтов непосредственной демократии. Петиция обеспечивает публичную артикуляцию коллективного требования, а правотворческая инициатива вовлекает граждан в подготовку нормативного решения. Современная российская модель уже содержит конституционные, законодательные и цифровые основания для их развития, однако остается фрагментарной. Ее дальнейшая эволюция должна быть направлена на терминологическую определенность, прозрачность процедур, многоформатную доступность участия и усиление юридически значимой обратной связи между гражданами и публичной властью.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 // СПС «КонсультантПлюс» URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/  (дата обращения: 03.06.2026).
2. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 28.12.2024) // СПС «КонсультантПлюс» URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59999/   (дата обращения: 03.06.2026).
3. О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: Федеральный закон от 28.12.2024 № 547-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс» URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_494840/  (дата обращения: 03.06.2026).
4. О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»: Указ Президента Российской Федерации от 04.03.2013 № 183 (ред. от 17.09.2020) // URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/36853  (дата обращения: 03.06.2026).
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти: Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ (ред. от 09.04.2026) // СПС «КонсультантПлюс» URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_501319/  (дата обращения: 03.06.2026).
6. Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ (ред. от 25.05.2026) // СПС «КонсультантПлюс» URL:  https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_404070/  (дата обращения: 03.06.2026).
7. По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П // СПС «КонсультантПлюс» URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_133199/   (дата обращения: 03.06.2026).
8. Савоськин А.В. К вопросу о содержании термина «петиция» в российском праве // Право и политика. – 2017. – № 1. – С. 72–82.
9. Степкин С.П. Цифровая трансформация обращений граждан с использованием современных информационных технологий // Российское право: образование, практика, наука. – 2022. – № 4. – С. 72–82.
10. Важнов С.С. Соотношение правотворческой инициативы граждан с институтами непосредственной демократии // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. – 2007. – № 4. – С. 93–98.
11. Трифонов С.Г. Конституционно-правовая характеристика народной законодательной инициативы // Ученые записки Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского. Юридические науки. – 2023. – Т. 9 (75). – № 1. – С. 253–260.
12. Буниатишвили К.А. Реализация правотворческой инициативы граждан в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы // Baikal Research Journal. – 2023. – Т. 14. – № 1. – С. 338–346.
13. Широков И.С. Онлайн-петиции и электронные обращения как форма электронной демократии в России: проблемы и перспективы // Известия Иркутского государственного университета. Серия: Политология. Религиоведение. – 2022. – Т. 39. – С. 46–55.
14. Редько А.А., Яловенко Т.В. Петиция как современная форма выражения правовой инициативы // Труды Академии управления МВД России. – 2020. – № 3 (55). – С. 118–128.
15. Российская общественная инициатива. Как это работает: официальный интернет-ресурс. – URL: https://www.roi.ru/page/how-it-works/  (дата обращения: 03.06.2026).