ПРОБЛЕМА ОТЧУЖДЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ БЕЗ ТОРГОВ: РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА АДРЕСНОСТИ И ПРЕДЕЛЫ СВОБОДЫ ДОГОВОРА

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается актуальная проблема распоряжения земельными участками, которые предоставляются гражданам из государственной или муниципальной собственности без проведения торгов в качестве меры социальной поддержки. Автором анализируется правовой феномен так называемых «транзитных льготников» — лиц, которые отчуждают полученные участки третьим лицам сразу после оформления прав на них. Подобная практика искажает изначальную социально-экономическую цель предоставления земли и прямо нарушает принцип адресности государственной помощи. В работе подробно исследуется правовой конфликт между базовым принципом свободы договора и публичной необходимостью обеспечения строгого целевого использования выделяемых земель. По итогам проведенного анализа обосновывается потребность в совершенствовании действующего земельного и гражданского законодательства. В частности, аргументируется целесообразность введения законодательного механизма временного ограничения (моратория) на отчуждение таких участков на определенный срок, что позволит обеспечить эффективную реализацию государственных социальных программ и предотвратить злоупотребления правом со стороны недобросовестных выгодоприобретателей.

ABSTRACT

The article discusses the pressing issue of disposing of land plots that are granted to citizens from state or municipal ownership without holding auctions as a measure of social support. The author analyzes the legal phenomenon of the so-called "transit beneficiaries" — individuals who alienate the received plots to third parties immediately after registering their rights to them. Such practice distorts the original socio-economic purpose of land allocation and directly violates the principle of targeted state assistance. The paper thoroughly examines the legal conflict between the fundamental principle of freedom of contract and the public need to ensure the strict designated use of the allocated lands. Based on the conducted analysis, the need to improve the current land and civil legislation is substantiated. In particular, the author argues for the feasibility of introducing a legislative mechanism for a temporary restriction (moratorium) on the alienation of such plots for a certain period, which will ensure the effective implementation of state social programs and prevent the abuse of rights by unscrupulous beneficiaries.

Ключевые слова: земельный участок, предоставление без торгов, меры социальной поддержки, целевое использование земли, ограничение оборотоспособности, принцип адресности, злоупотребление правом.

Keywords: land plot, provision without auction, social support measures, designated use of land, restriction of transferability, principle of targeting, abuse of right.

Современное земельное законодательство Российской Федерации в качестве основного способа приобретения прав на земельные участки, находящихся в публичной собственности (приватизации), определяет торги, которые проводятся на конкурсной основе, обеспечивающей справедливое и открытое распределение объектов публичной собственности [6].

Основные цели торгов — обеспечение прозрачности, конкуренции и пополнение бюджета. Однако законодательство (в частности, Земельный кодекс РФ) предусматривает ряд исключений, основанных на приоритете общественных, социальных и стратегических экономических интересов над прямой коммерческой выгодой государства как собственника.

Руководствуясь содержанием Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ, Земельный кодекс РФ) [2], все основания для предоставления земли без торгов можно условно разделить на несколько крупных групп в зависимости от их правовой природы и целей, например:

- основания, связанные с наличием объектов недвижимости на участке: реализация принципа единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов путем наделения субъекта земельных правоотношений исключительным правом и т.д.;

- социально-ориентированные основания: государство использует земельные ресурсы как форму социальной поддержки или как мера поощрения: предоставление участков многодетным семьям;  предоставление участков лицам, имеющим внеочередное или первоочередное право на приобретение земельного участка в случаях, предусмотренных специальными федеральными и региональными  законами и законами; предоставление земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства на безвозмездной основе для развития жилищного строительства на малозаселенных территориях, а также предоставление участка без торгов по результатам процедуры предварительного согласования предоставления участка при отсутствии встречных предложений от третьих лиц и т.д.;

- основания, направленные на реализацию инфраструктурных и стратегических проектов: размещение объектов федерального, регионального или местного значения; реализация масштабных инвестиционных проектов; выполнение международных обязательств и т.д.;

- поддержка бизнеса, в том числе в особых экономических зонах: предоставление участков резидентам особых экономических зон; выделение земли резидентам территорий опережающего развития и свободных портов; реализация проектов по импортозамещению;

- основания, направленные на развитие сельского хозяйства и землепользования: предоставление участков крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления их деятельности; предоставление гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельного участка, расположенного за границами населенного пункта, гражданину для ведения личного подсобного хозяйства и иное.

Общепринятым является определение закрытым перечня оснований для предоставления земельного участка как без проведения торгов, как и на безвозмездной основе, что по своей сути должно минимизировать риски злоупотреблений со стороны участников правоотношений.

Однако положения статьи 8 Федерального закона от 14.03.2022 № 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" [3] в совокупности с положениями Постановления Правительства РФ от 09.04.2022 № 629 [4], указали на возможность федерального органа исполнительной власти (в лице Правительства) вносить корректировки в части установления дополнительных оснований для приобретения земельных участков, минуя торги.

Усматривается, что наличие таких исключений из правил является выгодным для государства, поскольку обеспечивает реализацию многих социально-экономических функций, в том числе, если более формально подходить к вопросу систематизации оснований предоставления участка без проведения торгов, то можно свести ее к двум критериям: «кому предоставляется участок?» (субъект правоотношений), «для чего предоставляется?» (цель – то есть субъективная сторона правоотношений).

В срезе заявленной тематики исследования, для изучения предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства или садоводства, вопрос субъективной стороны данных правоотношений требует особого внимания со стороны как практики, так и теории права.

Земля как особый объект гражданских прав обладает специальным правовым режимом, в связи с чем возможность её отчуждения обусловлена не только общими началами гражданско-правового регулирования, но и специальными предписаниями земельного законодательства, определяющими пределы оборотоспособности земельных участков, преимущественное право на их приобретение, особенности использования и допустимые ограничения распоряжения ими. Соответственно, отчуждение земельного участка допустимо при соблюдении требований статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ, Гражданский кодекс РФ), закрепляющей содержание права собственности, а также статьи 129 ГК РФ [1]  во взаимосвязи со статьей 27 ЗК РФ [2], устанавливающих пределы оборотоспособности объектов гражданских прав, включая земельные участки.

Усматривается верным то обстоятельство как наделение некоторых участников правоотношений правом на приобретение земельного участка без проведения торгов, для целей индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства или садоводства, как социальная льгота являющаяся мерой поддержки и (или) поощрения таких субъектов.

Введение законодателем таких оснований, а также непосредственно сама возможность реализации права на предоставление земельного участка без проведения торгов должно быть обусловлено (в том числе регламентировано и ограничено) принципом адресности при предоставлении мер социальной поддержки: предоставление земельного участка определено целями проводимой государством социальной и жилищной политики, направленной на приоритетную социальную поддержку конкретной категории граждан [7].

В связи с этим возникает проблема: соответствует ли принципу адресности отчуждение приобретенных прав (и обязанностей) в отношении земельного участка в пользу третьих лиц, то есть продажа земельного участка, переуступка прав и обязанностей арендатора земельного участка, совершение любых действий как на возмездной, так и безвозмездной основе, направленные на абсолютное или частичное отчуждение прав на земельный участок, получен в «льготном порядке».

В качестве примера можно привести такие ситуации: многодетная семья продала земельный участок сразу после регистрации права третьему лицу; инвалид или ветеран боевых действий переуступил права и обязанности арендатора третьему лицу; учитель, который приобрел в безвозмездное пользование земельный участок, передал это право иному лицу. В данных ситуациях иным лицом является субъект правоотношений, который не имеет соответствующего льготного статуса на приобретение у государства (муниципалитета) земельного участка без проведения торгов.

Учитывая содержание подпункта 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ, усматривается, что после реализации права на приобретение земельного участка без проведения торгов, правоотношения складывающиеся в отношении такого земельного участка во многом определяются гражданским законодательством, за исключением некоторых правок, содержащихся в земельном законодательстве (например, особенности аренды земельных участков, предусмотренные статьей 22 ЗК РФ) [2].

Следовательно, собственник (арендатор, пользователь) земельного участка, который был приобретен из публичной собственности (находится в публичной собственности), вправе распоряжаться таким недвижимым имуществом (правами и обязанностями) по собственному усмотрению в рамках принципа свободы договора.

Возвращаясь к принципу адресности предоставляемых прав и свобод, возникает вопрос о том, допускается ли в таких случаях применение положения статьи 383 Гражданского кодекса РФ о невозможности передачи прав, связанных с личностью кредитора [1].

Учитывая буквальное содержание положений вышеуказанных норм земельного и гражданского законодательства, усматривается, что фактически имеет неразрывную связь с личностью именно право на приобретение участка без проведения торгов, а не дальнейшая судьба, связанная с владением, пользованием и распоряжением приватизированным (арендованным) имуществом.

В рамках складывающейся судебной и правоприменительной практики сложился однозначный подход к вопросам, связанным с приобретением права собственности на публичные земельные участки, согласно которым после процедуры приватизации объекта его новый собственник вправе по своему усмотрению осуществлять отчуждение прав на такой участок.

Однако вопрос, связанный с возможностью переуступки прав аренды, до настоящего времени на практике остается открытым.

В большинстве случаев органы исполнительный власти как муниципалитетов, так и субъектов Российской Федерации руководствуются неразрывной связью между «внеочередным или первоочередным арендатором» и определяемых договором аренды правами и обязанностями.

Как правило, такие договоры аренды могут содержать оговорку о невозможности переуступки прав и обязанностей арендатора третьему лицу, который не наделен аналогичным правом на предоставление земельного участка без проведения торгов (равно как и невозможность наследования прав и обязанностей по такому договору). Или при отсутствии таких оговорок инициируют расторжение сессионных соглашений в судебном порядке.

Вместе с тем органы судебной защиты на протяжении последнего десятилетия несколько раз меняли подход к разрешению споров в части законности заключения соглашений о переуступке прав и обязанностей арендатора.

Например, Третий кассационный суд общей юрисдикции в рамках рассмотрения дела № 88-18097/2025 указал на то, что «с личностью лица, наличия у него статуса ветерана боевых действий, связан порядок оформления прав такого лица на земельный участок, а именно, земельный участок однократно предоставляется в первоочередном порядке, без проведения торгов для ведения садоводства. В то же время права и обязанности, вытекающие из самого договора аренды, в частности, право на владение и пользование участком, осуществление на нем строительства в установленном законом порядке, обязанность по внесению арендной платы за пользование землей, личностью арендатора не обусловлены» [8]. Аналогичная позиция содержится в апелляционных определениях Псковского областного суда от 15.12.2022 № 33а-2163/2022 [9], Верховного суда Республики Калмыкия от 13.06.2024 по делу № 33-489/2024 [10].

Однако более пяти лет назад был совершенно иной подход к разрешению таких спорных ситуаций, основанный на установлении неразрывной связи реализации прав и обязанностей арендатора с личными качествами гражданина, обусловленного льготным статусом (Апелляционное определение Алтайского краевого суда от 25.08.2021 по делу № 33-6079/2021 [11]; определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 20.01.2020 № 88-517/2020) [12].

В совокупности с имеющимися разъяснениями Верховного Суда и Конституционного Суда Российской Федерации в части определения основного способа приобретения прав на участки, автором представляется правильным установление запрета на отчуждение как собственности на земельный участок, так прав и обязанностей арендатора в пользу третьих лиц, которые не наделены соответствующим правом.

Предоставление земельного участка без проведения торгов фактически всегда связанно не только с личностью субъекта, который испрашивает участок из публичной собственности, но и также с целью, для чего он испрашивается.

Ввиду отсутствия разграничений понятий «разрешенное использование» и «цель использования» земельного участка данное обстоятельство не указывалось ни в одной из спорных ситуаций.

При буквальном толковании норм земельного законодательства усматривается, что соответствующие нормы земельного законодательства указывают на наличие права у конкретной категории граждан на приобретение без проведения торгов земельного участка не с видом разрешенного использования «Для индивидуального жилищного строительства», «Для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)», «Ведение садоводства» [5], а именно для целей индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства и ведения садоводства.

В подобной интерпретации норм сохраняется принцип адресности предоставляемой государством льготы: лицо получает участок для осуществления строительства жилого или садового дома, а не для целей осуществления продажи земельного участка.

Сложившийся подход в правоприменительной практике фактически исключает адресность меры поддержки или поощрения со стороны государства, переводя земельный участок из категории основ жизни и деятельности, в предмет товарно-денежных отношений, допуская возможность использования «транзитных льготников» для получения прав на земельные участки третьими лицами.

Предполагаем что данный подход к определению сущности права на предоставление земельного участка без торгов, в том числе на безвозмездной основе, должен распространяться не только на арендные отношения, но и на приватизированные земельные участки.

В целях исключения категоричности вышеприведенного тезиса, считаем возможным установление обязательного давностного срока владения земельным участком, в случае если правообладатель земельного участка не смог своевременного обеспечить застройку земельного участка или земельный участок испрашивался без цели его застройки основными объектами недвижимости.

С учетом нововведений, которые вступили в силу с 1 марта 2025 года, в части возможности прекращение прав на неиспользуемые земельные участки и введения критериев их «неиспользуемости», такой срок может быть установлен в три года с момента предоставления участка, при обязательном использовании участка, соответственно.

Предполагаем, что подобный временной ценз может стать компромиссом в регулировании правоотношений между земельно-правовыми категориями и принципом свободы воли договора, установленный гражданским законодательством.

Таким образом, резюмируя вышеизложенное можно сделать следующие выводы.

Свободная переуступка прав аренды или продажа земельных участков, полученных льготными категориями граждан без проведения торгов, третьим лицам (не имеющим аналогичных льгот) противоречит изначальным целям государственной социальной поддержки. Это превращает меру поощрения в инструмент коммерческого оборота и порождает практику использования «транзитных льготников».

Право на приобретение земельного участка без торгов неразрывно связано не только с особым статусом субъекта (личности кредитора), но и с конкретной целью испрашивания участка (например, строительство дома или ведение хозяйства), а не с целью его немедленной перепродажи.

Для сохранения социальной направленности существующих норм, руководствуясь критерием целевого использования земельного участка, допускается запрет на свободное отчуждение собственности и переуступку прав аренды на такие участки в пользу лиц, не наделенных соответствующим льготным статусом. В качестве баланса между гражданско-правовым принципом свободы договора и нормами земельного права предлагается ввести обязательный ценз владения и целевого использования предоставленного земельного участка.

Список литературы:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) [Электронный ресурс] : Федеральный закон от 30.11.1994 № 52-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.08.2025). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». – URL:  https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/  (дата обращения 21.05.2026)
2. Земельный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ  (ред. от 02.05.2026). Доступ из справ.-правовой системы «Гарант». – URL: https://base.garant.ru/12124624/  (дата обращения 21.05.2026)
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон от 14.03.2022 № 58-ФЗ (ред. от 28.12.2025). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». – URL:  https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_411435/  (дата обращения 21.05.2026)
4. Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022 - 2024 годах, а также о случаях установления льготной арендной платы по договорам аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и размере такой платы [Электронный ресурс] : Постановление Правительства РФ от 09.04.2022 № 629 (ред. от 02.11.2024). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». – URL:  https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_414434/  (дата обращения 21.05.2026)
5. Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков [Электронный ресурс] : Приказ Росреестра от 10.11.2020 N П/0412 (ред. от 18.12.2025). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». – URL:  https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_371246/  (дата обращения 21.05.2026)
6. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шуляева Владислава Николаевича на нарушение его конституционных прав подпунктом 9 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации  [Электронный ресурс]: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2017 г. № 1266-О. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".– URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=506624  (дата обращения 21.05.2026)
7. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Куртумеровой Реян Бекировны и Толстых Владимира Сергеевича на нарушение их конституционных прав пунктом 6 части 3 статьи 3 Закона Московской области "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области [Электронный ресурс]:  Определение Конституционного Суда РФ от 16.05.2024 № 1122-О. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".– URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=813210  (дата обращения 21.05.2026)
8. Определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 20.01.2020 № 88-517/2020 // КонсультантПлюс : справочная правовая система. — Текст : электронный. – URL:  https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=KSOJ003&n=1995#3oW6CKVjChhZHxyS  (дата обращения 21.05.2026)
9. Определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 27.10.2025 № 88-18097/2025 // — Текст : электронный. – URL: https://www.v2b.ru/documents/opredelenie-3-ksoyu-ot-27-10-2025-n-88-18416-2025/  (дата обращения 21.05.2026)
10. Апелляционное определение Алтайского краевого суда от 25.08.2021 по делу № 33-6079/2021// КонсультантПлюс : справочная правовая система. — Текст : электронный. – URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=SOSB&n=311277#7G08CKVER8sxEBsk  (дата обращения 21.05.2026)
11. Апелляционное определение Псковского областного суда от 15.12.2022 № 33а-2163/2022 // КонсультантПлюс: справочная правовая система. — Текст : электронный. – URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=SOSZ&n=316253#IcK8CKV265okTwc  (дата обращения 21.05.2026)
12. Апелляционное определение Верховного суда Республики Калмыкия от 13.06.2024 по делу № 33-489/2024 // Текст : электронный. – URL:  https://sudact.ru/regular/court/reshenya-verkhovnyi-sud-respubliki-kalmykiia-respublika-kalmykiia/?page=2  (дата обращения 21.05.2026)