ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗОН С ОСОБЫМИ УСЛОВИЯМИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ (ЗОУИТ) В КОНТЕКСТЕ РЕФОРМЫ 2025 ГОДА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

THE LEGAL FRAMEWORK FOR ZONES WITH SPECIAL LAND USE CONDITIONS (ZSLC) IN THE CONTEXT OF THE 2025 REFORM: CHALLENGES AND PROSPECTS

Skoptsov Nikita Aleksandrovich

Bachelor’s degree holder, Master’s student, Peter the Great St. Petersburg Polytechnic University,

Russia, St. Petersburg

АННОТАЦИЯ

Цель. Проанализировать ключевые изменения правового режима зон с особыми условиями использования территорий (далее — ЗОУИТ) в рамках реформы, получившей развитие в 2025 году, выявить основные проблемы правоприменения и оценить перспективы дальнейшего развития законодательства в данной сфере. Метод. Исследование основано на применении формально-юридического, сравнительно-правового и системно-структурного методов. Проанализированы положения Федерального закона от 28 декабря 2025 г. № 496-ФЗ, правовые позиции Конституционного Суда РФ, а также разъяснения профильных ведомств и материалы правоприменительной практики. Результат: установлено, что реформа 2025 года представляет собой продолжение и углубление преобразований, начатых в 2018 году. Принятые изменения направлены на преодоление правовой неопределённости, возникшей вследствие неготовности подзаконной нормативной базы. Выявлены как позитивные новации (возможность дифференцированного регулирования для населённых пунктов, механизм изменения границ зон при выполнении защитных мероприятий, гарантии прав собственников существующих объектов), так и сохраняющиеся риски, связанные с длительным продлением переходного периода. Выводы: продление переходного периода до 2031 года является вынужденной, но необходимой мерой, позволяющей избежать правового вакуума и массовых нарушений прав граждан и бизнеса. Дальнейшее развитие института ЗОУИТ должно быть связано с оперативным принятием Правительством РФ новых положений о каждом виде зон и совершенствованием механизмов компенсации правообладателям земельных участков, попавших под ограничения.

ABSTRACT

Background. The article examines the legal regime of zones with special conditions for the use of territories (ZOUIT) in the context of the 2025 reform. The study focuses on the analysis of Federal Law No. 496-FZ of 28 December 2025 and related legal acts. Methods. The research employs formal-legal, comparative-legal, and systemic-structural methods to analyse legislative changes, judicial practice, and official clarifications. Result. The 2025 reform continues the transformations initiated in 2018. Key innovations include the possibility of differentiated regulation for urban settlements, mechanisms for altering zone boundaries upon completion of protective measures, and guarantees for owners of pre-existing structures. The extension of the transitional period until 2031 is assessed as a necessary measure to avoid a legal vacuum. Conclusion. The extension of the transitional period is a forced but justified step. The future development of the ZOUIT institution depends on the prompt adoption of new government regulations for each type of zone and the improvement of compensation mechanisms for rights holders whose land rights are restricted.

Ключевые слова: зоны с особыми условиями использования территорий; ЗОУИТ; реформа земельного законодательства; правовой режим земель; переходный период; ограничения прав на землю; земельный кодекс; градостроительная деятельность.

Keywords: zones with special conditions for the use of territories; ZOUIT; land law reform; legal regime of land; transitional period; land rights restrictions; Land Code; urban development.

Институт зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ) является одним из важнейших элементов системы правового регулирования земельных и градостроительных отношений в Российской Федерации. Он призван обеспечить баланс между публичными интересами (безопасность населения, сохранность объектов инфраструктуры, охрана окружающей среды) и частными интересами правообладателей земельных участков. Масштабная реформа данного института, начатая с принятием Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ, была направлена на систематизацию и унификацию многочисленных разрозненных норм, регулировавших различные виды охранных, санитарно-защитных, запретных и иных зон. Этим законом был установлен закрытый перечень видов ЗОУИТ (ст. 105 Земельного кодекса РФ), закреплены общие правила их установления, изменения и прекращения существования, а также введено требование об обязательном внесении сведений о границах таких зон в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН).

Однако, как показала практика, для полноценного запуска нового правового механизма потребовалась разработка значительного массива подзаконных актов — положений о каждом виде ЗОУИТ, которые должно утверждать Правительство РФ. Именно неготовность этих актов стала главным препятствием для реализации реформы и привела к установлению и последующему неоднократному продлению переходного периода. В течение этого периода сохраняли силу ранее изданные нормативные акты, регулировавшие правовой режим соответствующих зон. Ключевой вехой в развитии реформы стал 2025 год, в конце которого были приняты важные законодательные решения, определившие вектор дальнейшего развития правового регулирования ЗОУИТ на ближайшие годы.

Существо изменений 2025 года: продление переходного периода и новые правовые инструменты

В конце 2025 года остро встал вопрос о завершении переходного периода, установленного ранее до 1 января 2026 года. Правовая неопределённость, вызванная отсутствием утверждённых Правительством РФ положений для целого ряда видов ЗОУИТ, создавала риски коллапса правоприменительной практики. Как отмечалось в пояснительных материалах к законопроекту, в отсутствие новых положений могли возникнуть «существенные риски» для градостроительной деятельности, включая угрозу массового возмещения убытков собственникам недвижимости и рост социальной напряжённости.

Для разрешения этой ситуации был разработан и принят Федеральный закон от 28 декабря 2025 г. № 496-ФЗ «О внесении изменений в статью 106 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 26 Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Закон вступил в силу с 31 декабря 2025 года и внёс следующие ключевые изменения:

1. Продление переходного периода. Срок действия переходных положений, в течение которого применяются ранее принятые нормы о ЗОУИТ, был продлён на пять лет — до 1 января 2031 года. Эта мера призвана предоставить Правительству РФ достаточное время для разработки и утверждения обновлённых положений о каждом виде зон, соответствующих современным требованиям безопасности и учитывающих сложившуюся застройку. Без такого продления, как указывали эксперты, возникла бы ситуация, когда обязанность по установлению зон в конкретных границах уже наступила, а законная процедура их установления отсутствовала бы, что неизбежно повлекло бы «избыточное усмотрение контролирующих органов».
2. Возможность изменения предельных размеров ЗОУИТ. Закон дополнил статью 106 ЗК РФ положением о том, что в утверждаемых Правительством РФ положениях о ЗОУИТ может быть предусмотрен перечень мероприятий, направленных на обеспечение безопасной эксплуатации объектов, в связи с размещением которых устанавливается зона. Выполнение этих мероприятий может служить основанием для изменения (как правило, уменьшения) предельных размеров ЗОУИТ или установленных ограничений. Эта новелла создаёт экономические стимулы для собственников объектов инфраструктуры и застройщиков внедрять современные технические и организационные решения (системы мониторинга, инженерную защиту, средства снижения шума и выбросов), что позволяет сократить площадь «обременённой» территории и вовлечь дополнительные земли в хозяйственный оборот.
3. Дифференциация регулирования для населённых пунктов. Положение о ЗОУИТ теперь может предусматривать особенности их установления в границах городов федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя) и иных населённых пунктов. В частности, допускается установление иных предельных размеров зон, правил определения их границ и иных ограничений использования земельных участков. Данное нововведение отражает объективную необходимость учёта специфики плотной городской застройки, где применение стандартных нормативов, рассчитанных на незастроенные территории, зачастую невозможно и экономически нецелесообразно.
4. «Амнистия» для существующей застройки. При утверждении положения о ЗОУИТ Правительство РФ получило право устанавливать, что ограничения, вводимые в границах новой зоны, не применяются в отношении зданий, сооружений и объектов незавершённого строительства, созданных до дня вступления в силу такого положения, а также в отношении земельных участков, права на которые возникли ранее. Ключевым условием применения данной льготы является отсутствие угрозы жизни граждан, обороне страны и безопасности государства. Эта норма направлена на защиту прав граждан и инвесторов, которые осуществляли строительство или приобретали недвижимость в период, когда соответствующие ограничения ещё не были установлены, и позволяет избежать массового признания таких объектов самовольными постройками.

Проблемы правоприменения в условиях «длящейся реформы»

Несмотря на очевидную необходимость и своевременность принятых в 2025 году поправок, реформа ЗОУИТ по-прежнему сталкивается с рядом серьёзных проблем, которые носят системный характер.

Пробелы подзаконного регулирования. Основная проблема, обусловившая необходимость продления переходного периода, — неготовность положений о конкретных видах ЗОУИТ — остаётся нерешённой. Как отмечают специалисты, для целого ряда зон до настоящего времени не урегулированы такие фундаментальные вопросы, как порядок их создания и изменения, конкретные ограничения в пределах зоны, уполномоченные органы и сроки установления. До тех пор, пока Правительство РФ не завершит эту работу, полноценный переход на новую систему регулирования остаётся недостижимым.

Защита прав собственников и вопросы компенсации. Установление ЗОУИТ влечёт за собой существенное ограничение прав правообладателей земельных участков. Земельный кодекс РФ предусматривает право таких лиц требовать выкупа участка или возмещения убытков, если использование участка в соответствии с его разрешённым использованием становится невозможным. Однако судебная практика по данному вопросу длительное время была противоречивой. Поворотным моментом стало Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2025 г. № 42-П. Суд признал недопустимым отказ в выкупе земельных участков или возмещении убытков только на том основании, что зона с особыми условиями была установлена до 4 августа 2018 года. Конституционный Суд указал, что общие механизмы защиты прав собственников существовали в законодательстве и ранее, а отказ в их применении к «старым» зонам нарушает принцип стабильности правоотношений и доверия к закону. Данное постановление должно кардинально изменить правоприменительную практику, укрепив гарантии прав граждан и юридических лиц, чьи земельные участки оказались в границах ЗОУИТ.

Коллизии отраслевого законодательства. Процесс реформирования выявил сложности согласования общих норм Земельного кодекса со специальным отраслевым регулированием. Ярким примером служат дискуссии вокруг охранных зон объектов топливно-энергетического комплекса (ТЭК). При рассмотрении законопроекта в Государственной Думе профильный Комитет по энергетике выступил против упрощённого подхода к изменению границ таких зон. Было отмечено, что обязательные для исполнения требования промышленной безопасности не должны подменяться положениями о ЗОУИТ, а любое сокращение охранных зон энергообъектов должно быть предметом регулирования исключительно федерального закона, а не подзаконного акта Правительства. Этот пример демонстрирует, что поиск баланса между унификацией и учётом отраслевой специфики остаётся одной из ключевых задач реформы.

Информационная неопределённость и пробелы в ЕГРН. Важным аспектом реформы является требование о внесении сведений о границах ЗОУИТ в ЕГРН, что призвано обеспечить публичную достоверность и открытость данных об ограничениях. Однако переходные положения закона допускают, что зона считается установленной и без внесения сведений в реестр, если решение о её создании было принято уполномоченным органом до 2031 года (ранее — до 2026 года). Это правило, с одной стороны, обеспечивает стабильность ранее принятых решений, но с другой — консервирует ситуацию, при которой потенциальный приобретатель земельного участка может не знать о существующих ограничениях, что порождает риски для гражданского оборота.

Перспективы развития правового регулирования ЗОУИТ

Реформа 2025 года, по сути, зафиксировала переход института ЗОУИТ в фазу «управляемой эволюции». Ключевым условием её успеха является активная нормотворческая деятельность Правительства РФ в ближайшие годы. Принятие Федерального Закона от 28 декабря 2025 г. № 496-ФЗ создало необходимую правовую основу для разработки детализированных положений о каждом виде зон. При этом важно, чтобы новые положения не только воспроизводили ранее действовавшие отраслевые нормативы, но и учитывали современные технологические возможности, позволяющие минимизировать площади зон без ущерба для безопасности.

В перспективе можно ожидать дальнейшего совершенствования механизмов компенсации правообладателям. Постановление Конституционного Суда № 42-П задало новый вектор в этом вопросе, и теперь требуется разработка чётких и прозрачных административных и судебных процедур, позволяющих гражданам и бизнесу эффективно защищать свои имущественные интересы.

Кроме того, развитие цифровых технологий и продолжающееся наполнение ЕГРН актуальными сведениями о границах зон должны постепенно снижать остроту проблемы информационной неопределённости. Повышение качества и доступности данных об ограничениях является важным фактором повышения инвестиционной привлекательности территорий и защиты прав участников земельного рынка.

Таким образом, реформа правового режима ЗОУИТ 2025 года представляет собой важный, но промежуточный этап. Принятые решения позволили предотвратить правовой коллапс и заложили основу для более гибкого и дифференцированного регулирования. Однако главные вызовы — завершение работы над подзаконной базой и выстраивание эффективных механизмов защиты прав частных лиц — ещё предстоит преодолеть. От успешности этих шагов будет зависеть, насколько новый правовой режим ЗОУИТ сможет обеспечить баланс публичных и частных интересов в сфере использования земельных ресурсов.

Список литературы:

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 44. — Ст. 4147.
2. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2018. — № 32 (ч. I). — Ст. 5135.
3. О внесении изменений в статью 106 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 26 Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» : Федеральный закон от 28 декабря 2025 г. № 496-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. — URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/0001202512280006  (дата обращения: 20.04.2026).
4. По делу о проверке конституционности части 23 статьи 26 Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина : Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2025 г. № 42-П // Официальный интернет-портал правовой информации. — URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/0001202512010002  (дата обращения: 20.04.2026).
5. Бутовецкий А. Законопроект о продлении переходного периода действия норм о ЗОУИТ внесли в ГД // Интерфакс Россия. — 2025. — 24 ноября. — URL: https://www.interfax-russia.ru/realty/news/zakonoproekt-o-prodlenii-perehodnogo-perioda-deystviya-norm-o-zouit-vnesli-v-gd  (дата обращения: 20.04.2026).
6. Гаврилов С. Законопроект о переходном периоде для зон с особыми условиями использования продлён в I чтении // Официальный сайт КПРФ. — 2025. — 13 декабря. — URL: https://kprf.ru/dep/gosduma/activities/239750.html  (дата обращения: 20.04.2026).
7. Литвинов Д. О продлении переходного периода для ЗОУИТ // Land Law Firm. — 2025. — 1 декабря. — URL: https://landlawfirm.ru/media/kommersant-o-prodlenii-perehodnogo-perioda-dlya-zouit/  (дата обращения: 20.04.2026).
8. Остапчук П. Ограничение прав подлежит компенсации // АБ «Качкин и Партнёры». — 2025. — 11 декабря. — URL: https://www.kachkin.ru/ogranichenie-prav-podlezhit-kompensaczii/  (дата обращения: 20.04.2026).
9. Савостьянов Н. О регулировании ЗОУИТов с 01.01.2026 (496-ФЗ) // Закон.ру. — 2026. — 26 января. — URL: https://zakon.ru/blog/2026/1/26/o_regulirovanii_zouitov_s_01012026_496-fz  (дата обращения: 20.04.2026).