ОЦЕНКА ТЕКУЩЕГО СОСТОЯНИЯ НОРМАТИВНОГО И ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОПРОСОВ УПРАВЛЕНИЯ ПРОЕКТАМИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

ASSESSMENT OF THE CURRENT STANDARD AND LEGAL REGULATION OF QUESTIONS OF PROJECT MANAGEMENT IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN

Natalya Klochkova

senior expert of JSC “Kazakhstan public-private partnership centre”,

Kazakhstan, Astana

АННОТАЦИЯ

В статье проводится обзор и оценка достаточности нормативного и нормативно-правового регулирования вопросов проектного управления в Республике Казахстан с акцентом на государственный сектор и сферу реализации государственных инвестиционных проектов. Данная оценка проведена с целью определения текущего состояния проектного управления и последующей выработки рекомендаций о возможных путях и способах внедрения проектного менеджмента при реализации и планировании государственных инвестиционных проектов. Анализ нормативного регулирования (стандартов) проводился в сравнении с Российской Федерацией. По итогам рассмотрения нормативно-правовой базы сформулировано определение термина «управление государственными инвестиционными проектами».

ABSTRACT

In the article the overview and assessment of sufficiency of standard and legal regulation of questions of project management in the Republic of Kazakhstan, with emphasis on a public sector and the sphere of the state investment projects, are carried out. This assessment is carried out for the purpose of determination of a current status of project management and the subsequent development of recommendations of possible ways and methods of implementation of project management in case of implementation and planning of the state investment projects. The analysis of standard regulation was carried out in comparison with the Russian Federation. Following the results of consideration of the legal base determination of the term "management of the state investment projects" is formulated.

Ключевые слова: проектный менеджмент; государственные инвестиционные проекты; стандарты.

Keywords: project management; state investment projects; standards.

В условиях возрастающей глобализации, динамично меняющегося окружения, макроэкономической нестабильности и прочих вызовов правительства различных государств всё чаще сталкиваются с необходимостью повышения эффективности деятельности системы государственного управления, а также осуществляемых государством проектов и программ. В качестве одного из прогрессивных способов оптимизации такой деятельности в современной международной практике используется проектный менеджмент или управление проектами.

Проектный метод избран в качестве способа трансформации системы государственного управления в Российской Федерации. В частности, в рамках Международного инвестиционного форума в Сочи премьер-министр РФ Д. Медведев озвучил намерение Правительства использовать проектный подход в деятельности правительства и других органов власти, в том числе в регионах и муниципалитетах для достижения важнейших показателей для жизни страны, людей, для решения задач как в социальной сфере, так и в области экономики [6].

Осознание значимости и преимуществ использования проектного управления в государственном секторе формируется и в Республике Казахстан (далее – РК), о чем свидетельствует участие ряда казахстанских организаций с государственным участием, а также Министерства сельского хозяйства РК в конкурсе профессионального управления проектной деятельностью в государственном секторе «Проектный Олимп-2016» [9]. По мнению Ректора Академии государственного управления при президенте РК, внедрение проектного менеджмента является одним из условий успешного развития государства [7].

Однако, по оценкам экспертов, в РК внедрение проектного управления не носит системного характера, развивается хаотично [16, с. 240] и существенно отстает от передовых стран Америки, Европы и Азии [1].

С учетом изложенного, в целях выработки последующих обоснованных рекомендаций о путях и способах внедрения проектного управления в государственном секторе Республики Казахстан автором статьи была проведена работа по оценке реального состояние развития проектного менеджмента в РК в целом и на уровне государственных инвестиционных проектов в частности. Принимая во внимание, что отличительной особенностью проектов, реализуемых за счет бюджетных средств, является повышенная степень нормативно-правовой регламентации порядка их осуществления, оценка текущего состояния проектного управления осуществлялась посредством анализа действующих нормативных (стандарты) и нормативно–правовых актов.

В связи с тем, что бизнес–среда регулируется по принципу «разрешено всё то, что прямо не запрещено», для внедрения проектного управления в частном секторе, в отличие от государственного, принятие отдельных нормативно–правовых актов в сфере проектного управления не является обязательным. Тем не менее, для формирования объективной оценки о состоянии нормативно–правового регулирования вопросов проектного управления в Республике Казахстан автором было, в том числе, изучено законодательство, регулирующее сферу предпринимательской деятельности. Как показал проведенный анализ, Предпринимательский Кодекс РК от 29 октября 2015 г. № 375-V, являющийся основополагающим документом в сфере регулирования конкурентной среды, содержит упоминание о проектном управлении. В частности, статьёй 250 Предпринимательского Кодекса РК предусмотрено, что создаваемые на территории Казахстана технологические парки, осуществляют оказание субъектам индустриально-инновационной деятельности ряд услуг, в числе которых услуги по управлению проектами [10].

Упоминание о проектном управлении в государственном секторе содержится в Государственной программе индустриально-инновационного развития РК на 2015–2019 годы, утвержденной Указом Президента РК от 1 августа 2014 года № 847 и предусматривающей создание офиса управления программой на базе Национального института развития в области индустрии. В соответствии с данной государственной программой проектный офис призван осуществлять оценку исполнения целевых показателей, степень реализации отдельных мероприятий [15].

Ввиду специфики государственных инвестиционных проектов особый акцент был сделан на изучении нормативно–правовой базы, регламентирующей вопросы планирования и реализации государственных – инвестиционных проектов (далее – ГИП). В этой связи, представляется необходимым обозначить какие из проектов, в соответствии с законодательством Республики Казахстан, относятся к категории ГИП, так как не все проекты с государственным участием являются таковыми.

В соответствии с подпунктом 57-1) пункта 1 статьи 3 Бюджетного Кодекса Республики Казахстан к категории ГИП относятся:

• бюджетные инвестиции и
• проекты государственно–частного партнерства [2].

В свою очередь бюджетные инвестиции могут осуществляться либо посредством реализации бюджетных инвестиционных проектов (далее – БИП) таких как строительство за счет бюджетных средств школ, больниц, детских садов и прочих объектов, а также развитие информационных систем; либо посредством участия государства в уставных капиталах юридических лиц (далее – Инвестиции) [2]. Проекты государственно-частного партнерства (далее – ГЧП), согласно нормам статьи 7 Закона РК от 31 октября 2015 года № 379-V «О государственно–частном партнерстве», дифференцируются на институциональное ГЧП, при котором специально для реализации проекта создается отдельное юридическое лицо с участием государственного и частного партнера, а также контрактное ГЧП, которое реализуется посредством заключения договоров концессии, лизинга, доверительного управления государственным имуществом и так далее [4]. Возможность приложения инструментов проектного менеджмента к ГИП рассмотрена автором отдельно и по итогам данного анализа сформулирован вывод о том, что казахстанские ГИП соответствуют ключевым признакам проекта, выделяемым проектным менеджментом, и, следовательно, могут быть предметом проектного управления [8].

В ходе анализа нормативно–правовой базы, регулирующей процессы реализации ГИП, было установлено, что в действующем законодательстве нашли свое закрепление отдельные элементы и инструменты проектного управления. Наиболее значимым с этой точки зрения является предпринятое в октябре 2015 года закрепление законодательной дефиниции термина «управление проектом». В частности, согласно подпункту 16-3) статьи 1 Закона РК от 16 июля 2001 года № 242 «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в РК» управление проектом представляет собой деятельность по организации, планированию, координации, контролю за проектированием, строительством и вводом в эксплуатацию объектов согласно заключенным договорам с заказчиком либо инвестором для достижения целей инвестиционного проекта в рамках заданного бюджета и сроков [3]. Однако, в силу того, что Закон РК «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в РК» регулирует лишь отношения, возникающие в процессе осуществления строительства или реконструкции, использование данного термина возможно только применительно к ГИП, предполагающим осуществление строительной деятельности. Юридического определения термина «управление проектом» в отношении иных видов ГИП на текущий момент не предусмотрено. В этой связи, для целей внедрения проектного управления в практику планирования и реализации всех без исключения ГИП, считаем необходимым закрепить правовое определение термина «управление проектом» в Бюджетном Кодексе РК, так как данный нормативно-правовой акт:

• во-первых, распространяет свое действие на все без исключения виды государственных инвестиционных проектов;
• во-вторых, именно в нём закрепляются основы планирования и реализации ГИП.

Сформулировать в Бюджетном Кодексе РК термин «управление государственными инвестиционными проектами» можно следующим образом: это целенаправленная деятельность менеджера и команды управления проектом, обеспечивающая реалистичное планирование, планомерную реализацию, непрерывный мониторинг и своевременное принятие обоснованных управленческих решений по проекту, направленная на достижение запланированных результатов государственного инвестиционного проекта в рамках утвержденных сроков, стоимости и содержания.

В подзаконных нормативно–правовых актах, регулирующих порядок планирования и реализации ГИП, также затронуты вопросы проектного управления. В частности, в пункте 184 «Правил разработки или корректировки, проведения необходимых экспертиз инвестиционного предложения государственного инвестиционного проекта, а также планирования, рассмотрения, отбора, мониторинга и оценки реализации бюджетных инвестиций», утвержденных Приказом Министра национальной экономики РК от 5 декабря 2014 года № 129 (далее – Правила № 129) закреплена норма о том, что мониторинг реализации БИП осуществляется в целях эффективного управления БИП [11]. Кроме того, пунктом 198 Правил № 129 установлено, что и оценка реализации БИП проводится для своевременного выявления возможных отклонений в целях обеспечения эффективного управления БИП [11].

Согласно пункту 191 Правил № 129, при проведении мониторинга БИП предоставляется информация для построения диаграммы Ганта [11], которая является одним из инструментов, широко используемых в проектном управлении.

В пункте 239 Правил № 129 закрепляется норма о том, что результаты оценки такого вида ГИП как Инвестиции могут быть использованы центральным уполномоченным органом по государственному планированию для выработки рекомендации по реализации мер эффективного осуществления инвестиций [11], то есть для формулирования управленческих решений.

Вышеперечисленные нормы свидетельствуют о том, что мониторинг и оценка реализации бюджетных инвестиций с юридической точки зрения рассматриваются как составная часть процесса управления проектами, реализуемыми с участием государства.

Дополнительно, по проектам ГЧП и концессионным проектам, подзаконные нормативно–правовые акты, регламентирующие порядок их осуществления, предусматривают возможность создания проектных групп, которые формируются путем привлечения подведомственных организаций, независимых экспертов, проектных, инжиниринговых, консалтинговых и других компаний, а также заинтересованных государственных органов. Однако, в отличие от постулатов проектного менеджмента, проектная группа, создаваемая в ходе реализации казахстанских концессионных проектов, образуется исключительно для разработки концессионного предложения, с доказанной потребностью реализации концессионного проекта в той или иной отрасли/сфере/регионе [13]. Функции проектной группы, создаваемой в ходе планирования прочих проектов ГЧП, также ограничиваются изучением необходимых расчетов проекта ГЧП, результатов маркетинговых и иных исследований, поступивших предложений и инициатив по механизмам реализации проекта ГЧП [12]. Таким образом, несмотря на то, что законодательство о ГЧП и концессиях предусматривает возможность формирования проектных групп, данные группы по своему назначению не могут рассматриваться в качестве проектной команды в понимании проектного менеджмента. Следовательно, для обеспечения последовательного внедрения проектного управления государственными инвестиционными проектами, во избежание возможных противоречий, понадобится либо юридически разграничить проектные группы, создание которых допускается законодательством о ГЧП в нынешней редакции, от проектных команд, создаваемых для обеспечения реализации проекта ГЧП по канонам проектного управления. Либо расширить компетенцию таких проектных групп, дополнив их функциями по обеспечению контролируемой реализации проектов ГЧП.

На нормативном уровне регулирование вопросов проектного управления опирается на ряд стандартов системы UNE. В частности, в Республике Казахстан приняты стандарты:

СТ РК UNE 166001-2012 «Требования к проектам R&D&I»;

СТ РК UNE 166002-2012 «Требования к системам менеджмента R&D&I»;

СТ РК 2247-2012 «Менеджмент R&D&I. Термины и определения R&D&I».

Однако, как усматривается из наименования самих стандартов, последние ориентированы исключительно на проекты R&D&I (Research, Development and Innovation), то есть предметом их регулирования являются вопросы организации систем менеджмента, а также осуществления процессов исследования, разработки инновационных технологий и соответствующих проектов.

Кроме того, с 1 января 2016 года вступил в силу Национальный стандарт Республики Казахстан СТ РК ISO 21500-2014 «Руководство по управлению проектами», принятый на основе международного стандарта ISO 21500:2012 “Guidance on Project Management”. Принятие данного стандарта стало прогрессивным шагом, так как сделало более доступным для использования знания в сфере проектного менеджмента, накопленные мировым проектным сообществом.

В то же время если сравнить количество стандартов в сфере проектного управления, действующих на территории Российской Федерации, то становится очевидным, что уровень нормативного регулирования вопросов проектного управления в Республике Казахстан уступает российскому. В частности в Российской Федерации, наряду с аналогичным национальным стандартом, принятым на основе международного стандарта ISO 21500:2012, также действуют стандарты:

ГОСТ Р 52807-2007 «Руководство по оценке компетентности менеджеров проектов»;

ГОСТ Р 53892-2010 «Руководство по оценке компетентности менеджеров проектов. Области компетентности и критерии профессионального соответствия»;

ГОСТ Р 54869-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом»;

ГОСТ Р 54871-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению программой»;

ГОСТ Р 54870-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению портфелем проектов» и другие.

В скором времени ожидается утверждение нового национального стандарта «Система менеджмента проектной деятельности. Основные положения» [14].

Первый и второй стандарты из приведенного списка закрепляют нормативные определения уровня компетентности руководителей проектов. Три последующих национальных стандарта задают основу для проектного администрирования на последовательных уровнях проектной зрелости: на уровне проектов, программ, а также портфелей проектов и программ. Ожидаемое принятие государственного стандарта о системе менеджмента проектной деятельности завершит формирование комплексной нормативной базы и создаст целостную основу для осуществления проектной деятельности в Российской Федерации.

В Казахстане государственные стандарты в области оценки компетенций участников проектной деятельности, равно как и стандарты управления программами и портфелями проектов пока еще не приняты. Помимо того, что нормативное регулирование вопросов проектного управления в Казахстане ограничивается меньшим количеством государственных стандартов, в соответствии с пунктом 1 статьи 21 Закона РК от 9 ноября 2004 года № 603-II «О техническом регулировании» использование национальных стандартов является обязательным только в случае, если нормативные правовые акты Республики Казахстан содержат указания об этом [5]. В силу того, что в настоящее время в бюджетном законодательстве, регламентирующем вопросы планирования и реализации ГИП, такое требование не предусмотрено, применение национального стандарта проектного управления при планировании и реализации ГИП не является обязательным.

Однако, даже в случае если отдельные государственные органы или организации с государственным участием инициативно примут решение о реализации конкретного ГИП с использованием проектного подхода на основе СТ РК ISO 21500-2014, скорее всего данные субъекты столкнутся с рядом сложностей. К категории таких сложностей, например, можно отнести то факт, что действующая система оплаты труда государственных служащих не предусматривает возможности премирования участников проектных команд с целью мотивации последних, как это рекомендовано в теории проектного менеджмента. В то же время организовать эффективную команду, возложив на её членов дополнительную ответственность и обязанности без соответствующей мотивации невозможно. В такой ситуации расходы на стимулирование и мотивацию государственных служащих, привлеченных в качестве члена проектной команды, должны быть учтены при планировании ГИП как расходы по управлению проектом, а без официального юридического закрепления приемлемости таких расходов, они, с большой долей вероятности, будут сокращены в ходе экспертиз проекта.

Подводя итог проведенного анализа, можно констатировать, что в Республике Казахстан использование механизмов проектного управления в государственном секторе незначительно: в законодательстве встречаются не системные, носящие фрагментарный характер, упоминания об управлении проектами, отдельные процессы планирования и реализации государственных инвестиционных проектов сопоставимы с процессами проектного менеджмента. Однако целостный системный проектный подход к планированию и реализации ГИП в Казахстане еще не сформирован. Для внедрения механизмов проектного управления государственными инвестиционными проектами в бюджетном законодательстве необходимо предусмотреть возможность планирования и реализации ГИП с использованием определенного набора инструментов проектного менеджмента, а также дать юридическое определение таких ключевых категорий как: управление проектом, предметные области и группы процессов управления проектом, проектная команда, жизненный цикл ГИП и другие.

Список литературы:

1. Бочаров Д. В РК не реализован потенциал для проектного менеджмента / – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://kapital.kz/expert/20618/v-rk-ne-realizovan-potencial-dlya proektnogo-menedzhmenta.html/ (Дата обращения 15.11.2016).
2. Бюджетный кодекс РК / – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K080000095_#z2091/ (Дата обращения 15.11.2016).
3. Закон РК «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» / – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z010000242_/ (Дата обращения 15.11.2016).
4. Закон РК «О государственно – частном партнерстве» / – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000379/ (Дата обращения 15.11.2016).
5. Закон РК «О техническом регулировании» / – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z040000603_/ (Дата обращения 15.11.2016).
6. Интервью Дмитрия Медведева программе «Воскресное время» Первого канала / – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://government.ru/news/24745/ (Дата обращения 15.11.2016).
7. Казахстан получил доступ и возможность участвовать в дискуссиях ОЭСР / – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.inform.kz/ru/kazahstan-poluchil-dostup-i-vozmozhnost-uchastvovat-v-diskussiyah-oesr_a2804103/ (Дата обращения 15.11.2016).
8. Клочкова Н. Государственные инвестиционные проекты как предмет проектного менеджмента // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. LXVII междунар. науч.-практ. конф. – Новосибирск: СибАК, 2016.
9. Минсельхоз принимает участие в конкурсе «Проектный Олимп» / – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.inform.kz/ru/minsel-hoz-prinimaet-uchastie-v-konkurse-proektnyy-olimp_a2955136/ (Дата обращения 15.11.2016).
10. Предпринимательский кодекс РК / – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K1500000375 / (Дата обращения 15.11.2016).
11. Приказ Министра национальной экономики РК «Об утверждении Правил разработки или корректировки, проведения необходимых экспертиз инвестиционного предложения государственного инвестиционного проекта, а также планирования, рассмотрения, отбора, мониторинга и оценки реализации бюджетных инвестиций» / – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/V1400009938#z116/ (Дата обращения 15.11.2016).
12. Приказ и.о. Министра национальной экономики РК «О некоторых вопросах планирования и реализации проектов государственно-частного партнерства» / – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: hhttp://adilet.zan.kz/rus/docs/V1500012717/(Дата обращения 15.11.2016).
13. Приказ Министра национальной экономики РК «О некоторых вопросах планирования и реализации концессионных проектов» / – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/V1400010122/ (Дата обращения 15.11.2016).
14. Российский стандарт «Система менеджмента проектной деятельности. Основные положения» передан на рассмотрение в Росстандарт / – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.isopm.ru/news/56/ (Дата обращения 15.11.2016).
15. Указ Президента РК «Об утверждении Государственной программы индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2015–2019 годы» / – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1400000874/(Дата обращения 15.11.2016).
16. Хусаинова М. Развитие проектного управления в Казахстане как фактор повышения конкурентоспособности экономики / – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://upma.kiev.ua/sites/default/files/tezisy_2012.pdf / (Дата обращения 16.11.2016).