ПРИНЦИПЫ  ПЛАНИРОВАНИЯ  ПРОГРАММНОГО  БЮДЖЕТА

Смоляр  Марина  Яковлевна

ст.  преподаватель,  Финансовый  университет  при  Правительстве  РФ,  г.  Омск

E-mail:  smolyar_marina@rambler.ru

PRINCIPLES  OF  PROGRAM  BUDGET  PLANNING

Marina  Smolyar

senior  Lecturer,  Financial  University  under  the  Government  of  the  Russian  Federation,  Omsk

АННОТАЦИЯ

В  России  начался  качественно  новый  этап  бюджетного  планирования,  в  основе  которого  лежит  планирование  бюджета  на  программной  основе.  Данный  аспект  требует  формирования  новых  основ  планирования.  В  статье  автором  предложены  принципы  планирования  программного  бюджета  в  России,  руководствуясь  которыми  возможно  достичь  максимальной  эффективности  составления  и  реализации  государственных  программ  в  рамках  бюджета. 

ABSTRACT

A  qualitatively  new  stage  of  budget  planning  began  in  Russia,  which  is  based  on  planning  of  budget  at  program  basis.  This  aspect  requires  the  development  of  new  planning  framework.  In  the  article  the  author  proposed  program  budget  planning  principles  in  Russia,  following  which  we  may  reach  a  maximum  effectiveness  of  formulation  and  implementation  of  government  programs  in  the  budget.

Ключевые  слова:  программный  бюджет;  планирование  бюджета;  программа;  государственные  расходы.

Keywords:  program  budget;  budget  planning;  program;  public  expenditures.

В  мае  2010  года  Правительство  Российской  Федерации  одобрило  Программу  повышения  эффективности  бюджетных  расходов  на  период  до  2012  года,  которая  положила  начало  переходу  от  функциональной  структуры  федерального  бюджета  к  программной,  основанной  на  программном  методе  бюджетирования.  Последний  предполагает  формирование  министерствами  и  ведомствами  долгосрочных  целевых  программ  и  ведомственных  целевых  программ.  По  сути,  это  означает  начало  нового  этапа  бюджетной  реформы,  следующего  шага  в  планомерном  внедрении  бюджетирования,  ориентированного  на  результат  в  рамках  среднесрочного  финансового  планирования  [2,  c.  189].  В  начале  процесса  реформирования  в  90-х  годах  негативное  отношение  к  плановым  началам  в  экономике  отрицательно  сказалось  и  на  применении  целевых  программ:  был  разрушен  старый  механизм  и  не  создан  новый,  соответствующий  сложившимся  условиям.  Первым  документом  в  российской  практике,  регламентирующим  принципы  разработки  и  реализации  федеральных  целевых  программ,  стал  федеральный  закон  от  13.12.1994  г.  №  60-ФЗ  «О  поставках  продукции  для  федеральных  государственных  нужд»,  в  соответствии  с  которым  постановлением  Правительства  РФ  от  26.06.1995  г.  №  594  был  утвержден  «Порядок  разработки  и  реализации  федеральных  целевых  программ  и  межгосударственных  целевых  программ,  в  осуществлении  которых  участвует  Российская  Федерация».  Следующим  шагом  по  внедрению  целевых  программ  в  практику  бюджетного  планирования  стало  появление  термина  «ведомственная  целевая  программа»  в  Концепции  реформирования  бюджетного  процесса  в  2004—2006  гг.  и  последующее  принятие  постановления  Правительства  РФ  от  19.04.2005  г.  №  239  «Об  утверждении  положения  о  разработке,  утверждении  и  реализации  ведомственных  целевых  программ»,  урегулировавшем  вопросы  разработки  ведомственных  целевых  программ  на  федеральном  уровне.  В  Бюджетный  кодекс  РФ  данный  термин  был  введен  в  2007  году.  Таким  образом,  утверждение  в  2010  году  Программы  повышения  эффективности  бюджетных  расходов  на  период  до  2012  года  стало  логическим  продолжением  проводимых  преобразований  по  внедрению  программных  методов  в  бюджетную  сферу  России.  В  развитие  положений  указанного  документа  постановлением  Правительства  Российской  Федерации  от  2  августа  2010  г.  №  588  был  утвержден  «Порядок  разработки,  реализации  и  оценки  эффективности  государственных  программ  Российской  Федерации»,  который  определяет  правила  разработки,  реализации  и  оценки  эффективности  государственных  программ  Российской  Федерации,  а  также  контроля  за  ходом  их  реализации.

В  результате  реализации  Программы  финансирование  органов  власти  должно  осуществляться  в  соответствии  с  принятыми  государственными  программами,  которые  станут  основой  формирования  бюджета.  Государственная  программа  включает  в  себя  федеральные  целевые  программы  и  ведомственные  целевые  программы,  а  также  подпрограммы,  и  мероприятия  по  их  реализации.

Достоинством  программной  классификации  бюджета  является  одновременное  решение  каждой  конкретной  программой  следующих  задач:

·     планирование  целей  и  желаемых  результатов;

·     расчет  потребности  ресурсов  для  каждого  мероприятия  в  отдельности,  для  комплекса  мероприятий  по  этапам  реализации  и  в  целом  по  программе  на  весь  срок  ее  реализации; 

·     планирование  деятельности  исполнителей  мероприятий  в  ключе  программных  задач  и  составление  баланса  ресурсов  по  стратегическим  целям; 

·     планирование  ресурсов  из  различных  источников  в  формате  аналогичных  программных  целей. 

Особо  следует  выделить,  что  каждая  программа  должна  содержать  описание  поддающихся  количественной  оценке  ожидаемых  результатов  реализации  программы,  включая  как  непосредственные  результаты  (предоставление  услуг  определенного  качества  и  объема),  так  и  конечные  результаты  (эффект  от  предоставленных  услуг  для  получателей),  а  также  систему  показателей  для  измерения  результатов  реализации  программы  и  целевых  значений  каждого  из  таких  показателей.  Однако  именно  с  разработкой  показателей  и  оценкой  программ  и  возникает  больше  всего  трудностей.  В  силу  сложности  и  многоплановости  задач  нет  единой  и  общепринятой  методологии  оценки  программ.  Рассмотрим  различные  подходы  к  оценке  программ.  Прежде  всего,  в  зависимости  от  стадии  реализации  программы  выделяют  предварительную,  текущую  (промежуточную)  и  последующую  (обобщающую)  оценку.  Предварительная  оценка  проводится  до  начала  реализации  программы,  то  есть  оценке  подвергается  проект  программы.  На  данном  этапе  оценивается  качество  проекта  программы,  его  соответствие  нормативно-правовой  базе,  необходимость  предлагаемых  мероприятий  для  социально-экономического  развития  соответствующей  территории  и  т.  д.  Текущая  оценка  осуществляется  в  процессе  реализации  программы  с  целью  проведения  ее  возможной  корректировки  для  достижения  наилучшего  возможного  результата  в  рамках  имеющихся  ресурсов.  Обобщающая  оценка  программы  проводится  по  окончании  ее  выполнения.  Она  направлена,  прежде  всего,  на  анализ  результативности  и  эффективности  программы.  Данные  виды  оценки  также  относятся  к  классификации  оценки  программ  по  целевому  назначению,  к  которой  помимо  оценки  результативности  и  эффективности  относятся:  оценка  потребности,  оценка  качества  подготовки  программы,  оценка  «затраты-выгоды»,  оценка  продуктивности,  оценка  влияния.  Выделяют  внешнюю  и  внутреннюю  оценку:  оценка  может  проводиться  как  самим  субъектом,  ответственным  за  реализацию  программу,  так  и  независимой  организацией  по  контракту  с  органом,  ответственным  за  данную  программу  [1,  c.  345]. 

Исходя  из  выше  сказанного,  автором  были  выделены  следующие  принципы  построения  программного  бюджета: 

1.  Программный  бюджет  должен  рассматриваться  как  инструмент  управления,  а  не  как  средство  учета  или  отчетности. 

2.  Программный  бюджет  должен  формироваться  ведомствами,  несущими  за  него  ответственность.  За  каждую  программу  ответственным  должно  назначаться  одно  министерство/ведомство.  Исключение  составляют  межведомственные  программы. 

3.  Лица,  несущие  ответственность  за  исполнение  программного  бюджета,  должны  принимать  участие  в  процессе  утверждения  бюджетных  проектировок,  что  повлечет  за  собой  повышение  заинтересованности  в  достижении  поставленных  целей.

4.  Необходимо  установление  четкой  координации  между  всеми  уровнями  программного  бюджета,  от  постановки  целей  до  конкретных  мероприятий,  влекущих  их  достижение.

5.  Бюджетный  цикл  должен  отвечать  потребностям  и  возможностям  достижения  поставленных  целей.

6.  Программный  бюджет  должен  содержать  достижимые  и  четко  определенные  цели.

7.  В  процессе  мониторинга  и  контроля  необходимо  уделять  внимание  причинам  отклонений  от  заданных  параметров  и  принимать  меры  по  их  корректировке.

8.  Наличие  системы  распределения  полномочий  и  ответственности  между  всеми  участниками  бюджетного  процесса. 

9.  Постоянный  мониторинг  и  корректировка  целей  и  планов.

10.Цели  должны  быть  максимально  прозрачными  и  четко  сформулированными.

11. Показатели  достижения  целей  должны  быть  достижимыми.

12.Наличие  системы  оценки  альтернативных  вариантов  достижения  поставленных  целей. 

13.Все  расходы  должны  быть  обоснованными  и  скоординированными  с  доходами.

14.Взаимосвязь  программ  с  целями  правительства.

15.Взаимосвязь  программ  с  государственными  услугами  и  системой  их  оценки.

16.Ограничение  числа  программ  для  одного  министерства/ведомства.

17.В  случае  необходимости  программы  разбиваются  на  подпрограммы,  проекты,  мероприятия,  что  должно  быть  обосновано  ответственными  исполнителями.  Но  для  целей  мониторинга  информация  консолидируется  на  уровне  программ.

18.Все  ресурсы  и  исполнители  должны  быть  закреплены  за  одной  программой  и  целями,  достижение  которых  в  ней  заложено.  Необходимо  избегать  достижения  нескольких  целей  за  счет  одной  единицы  ресурсов,  так  как  это  существенно  снижает  эффективность  и  результативность  использования  ресурсов.

19.Программная  структура  должна  быть  стабильной.

20.Необходимо  четкое  разделение  двух  типов  программ:  1)  направленных  на  достижение  общих  целей  (административные  программы);  2)  направленных  на  достижение  вспомогательных  целей  (операционные  программы).

По  мнению  автора,  программный  бюджет  —  это  форма  формирования  и  расходования  денежных  средств  посредством  распределения  доходной  и  расходной  частей  бюджета  в  рамках  программ,  с  целью  финансирования  предусмотренных  законом  за  органами  власти  функций  и  услуг.  На  сегодняшний  день  утверждены  и  реализуются  33  государственные  программы  по  направлениям  «Новое  качество  жизни»,  «Инновационное  развитие  и  модернизация  экономики»,  «Эффективное  государство»,  «Сбалансированное  региональное  развитие»,  «Обеспечение  национальной  безопасности».  Будущая  оценка  их  реализации  позволит  сделать  выводы  о  качестве  планирования  и  составления  и  вкладе  в  социально-экономическое  развитие  России. 

Список  литературы:

1. Иванова  Е.В.  Зарубежный  опыт  управления  расходами  бюджета  и  возможность  его  применения  в  России  в  целых  повышения  эффективности  использования  бюджетных  средств  /  Е.В.  Иванова  //  Вестник  Омского  университета.  —  2012.  —  №  3  (65).  —  С.  342—346.
2. Симонова  Н.Ю.  Особенности  внедрения  среднесрочного  финансового  планирования  в  России  /  Н.Ю.  Симонова  //  Крымский  экономический  вестник.  —  2013.  —  №  6—2  (07).  —  С.  188—191.