ОСОБЕННОСТИ  ОРГАНИЗАЦИИ  БЮДЖЕТНОГО  ПРОЦЕССА  И  ВНЕШНЕГО  ФИНАНСОВОГО  КОНТРОЛЯ  В  МУНИЦИПАЛЬНОМ  ОБРАЗОВАНИИ

Дмитриев  Сергей  Юрьевич

аспират  Оренбургского  государственно  университета,  РФ,  г.  Оренбург

E-mail:  bcs-buzuluk@ya.ru

MANAGEMENT  FEATURES  OF  THE  BUDGET  PROCESS  AND  EXTERNAL  FISCAL  CONTROL  IN  A  MUNICIPAL  UNIT

Sergey  Dmitriev

postgraduate  student  of  Orenburg  State  University,  Russia  Orenburg

АННОТАЦИЯ

На  современном  этапе  реформирования  системы  государственного  финансового  контроля  обозначилась  потребность  в  своевременной  актуализации  нормативно-правовой  базы  и  правоприменительной  практики,  на  уровне  муниципальных  образований.  Статья  исследует  особенности  реализации  полномочий  в  области  внешнего  финансового  контроля  в  муниципальных  образованиях  на  всех  стадиях  бюджетного  процесса.

ABSTRACT

At  the  present  stage  of  reforming  the  system  of  state  financial  control  the  need  for  a  timely  updating  of  regulatory  framework  and  law  enforcement  practice  at  the  level  of  municipal  units  has  appeared.  The  article  examines  the  features  of  authority  implementation  in  the  sphere  of  external  fiscal  control  in  municipal  units  at  all  stages  of  the  budget  process. 

Ключевые  слова:  бюджетный  процесс;  внешний  финансовый  контроль;  бюджет.

Keywords:  budget  process;  external  fiscal  control;  budget.

Основными  регламентирующими  нормативными  актами  в  области  бюджетного  процесса,  являются  Конституция,  Бюджетный  кодекс,  Федеральный  закон  о  местном  самоуправлении,  правовые  акты  муниципальных  образований.

Порядок  и  сроки  составления  проектов  местных  бюджетов  устанавливаются  местными  администрациями.  Не  смотря  на  равенство  правового  статуса  муниципальных  образований,  бюджетный  процесс  в  различных  муниципальных  образованиях  может  значительно  отличаться.  Эти  различия  сформированы  с  учетом  следующими  факторами:  отсутствие  самодостаточности  бюджетов,  слабые  финансовые  возможности,  размер  муниципального  образования,  особый  статус,  определенный  законодательством,  структура  муниципального  образования,  отсутствие  проработанной  нормативно-правовой  базы,  игнорирование  требований  законодательства,  неверное  толкование  норм  права. 

При  осуществлении  бюджетного  процесса  перед  органами  местного  самоуправления  стоит  не  маловажная  задача  обеспечить  сбалансированность  местных  бюджетов  и  соблюсти  установленные  федеральными  законами  требования  к  регулированию  бюджетных  правоотношений,  осуществлению  бюджетного  процесса,  размерам  дефицита  местных  бюджетов,  уровню  и  составу  муниципального  долга,  исполнению  бюджетных  и  долговых  обязательств  муниципальных  образований.

Полномочия  по  разработке  и  принятию  бюджета  определяются  уставом  муниципального  образования.  В  положении  «О  бюджетном  процессе»  детально  описывается  перечень  процедур  по  разработке,  утверждению,  исполнению,  внесению  изменений  в  бюджет.  Причем  каждой  стадии  бюджетного  процесса  необходимо  утвердить  детально  описывающий  перечень  мероприятий,  которые  необходимо  провести.  К  примеру,  при  составлении  проекта  бюджета  на  очередной  год  и  плановый  период,  наличие  утвержденного  порядка  о  распределении  и  предоставлении  субсидий  из  областного  бюджета  и  методики  формирования  бюджета  на  текущий  и  плановый  периоды  является  обязательным. 

Рассмотрим  некоторые  особенности  организации  бюджетного  процесса  и  внешнего  финансового  контроля  на  примере  муниципального  образования  Бузулукский  район  Оренбургской  области.  Муниципальный  район  включает  в  себя  28  сельских  поселений.  Бюджет  района  и  свод  бюджетов  поселений,  входящих  в  его  состав,  составляют  консолидированный  бюджет  муниципального  района.

Особенностью  формирования  бюджетов  муниципальных  образований  на  уровне  района  является  обязанность  формирования  и  распределения  районного  фонда  сбалансированности,  и  фонда  финансовой  поддержки  сельских  поселений.  Где  просчитывается  объем  соответствующего  фонда  сельских  поселений,  входящих  в  состав  муниципального  района  и  расчет  дотаций  из  районных  фондов  отдельному  сельскому  поселению.  В  муниципальном  образовании  Бузулукский  район  бюджетный  процесс  состоит  из  следующих  стадий:  составление  проекта  бюджета,  рассмотрение  и  утверждение  местного  бюджета,  исполнение  местного  бюджета,  составление,  внешняя  проверка,  рассмотрение  и  утверждение  бюджетной  отчетности.

Проект  местного  бюджета  составляется  на  основе  прогноза  социально-экономического  развития  муниципального  образования  Бузулукский  район,  исходных  данных  Министерства  финансов  Оренбургской  области.  Финансовый  отдел  администрации  Бузулукского  района  составляет  проект  местного  бюджета,  представляет  его  в  администрацию  Бузулукского  района. 

Проект  решения  Совета  депутатов  муниципального  образования  Бузулукский  район  о  местном  бюджете  на  очередной  финансовый  год  и  на  плановый  период  вносит  на  рассмотрение  представительного  органа  глава  района.  Одновременно  с  внесением  проекта  местного  бюджета  в  Совет  депутатов  муниципального  образования  Бузулукский  район  он  выносится  на  публичные  слушания  [1,  с.  12]. 

Анализируя  Положение  о  бюджетном  процессе  муниципального  образования  Бузулукский  район,  можно  сделать  вывод,  что  оно  не  в  полной  мере  соответствует  требованиям  Бюджетного  кодекса  в  части  предоставления  документов  на  Совет  депутатов  одновременно  с  проектом  бюджета.  Статьей  184.2  Бюджетного  кодекса  определен  перечень  документов  и  материалов,  представляемых  одновременно  с  проектом  бюджета,  а  именно  основные  направления  бюджетной  и  налоговой  политики;  предварительные  итоги  социально-экономического  развития  соответствующей  территории  за  истекший  период  текущего  финансового  года  и  ожидаемые  итоги  социально-экономического  развития  соответствующей  территории  за  текущий  финансовый  год;  прогноз  социально-экономического  развития  соответствующей  территории;  прогноз  основных  характеристик  (общий  объем  доходов,  общий  объем  расходов,  дефицита  (профицита)  бюджета)  консолидированного  бюджета  соответствующей  территории  на  очередной  финансовый  год  и  плановый  период  либо  утвержденный  среднесрочный  финансовый  план  и  другие.

Отсутствие  необходимого  перечня  в  Положении  о  бюджетном  процессе  муниципального  образования  Бузулукский  район  может  говорить  с  одной  стороны  о  низкой  квалификации  сотрудников  администрации  муниципального  района,  в  случае  случайного  допущения  ошибки.  С  другой  стороны  о  не  желании  предоставлять  депутатам  для  анализа  необходимую  и  исчерпывающую  информацию  предусмотренную  законодательством.  Данный  подход  еще  раз  подтверждает  точку  зрения  о  формальности  принятия  проекта  бюджета,  в  который  в  течение  очередного  финансового  года  вносятся  изменения  и  дополнения.

Внешний  финансовый  контроль  осуществляется  на  всех  стадиях  бюджетного  процесса  и  является  неотъемлемой  его  частью.  Проект  решения  Совета  депутатов  муниципального  образования  Бузулукский  район  о  местном  бюджете  на  очередной  финансовый  год  и  на  плановый  период  подлежит  обязательной  проверке  Счетной  палаты  муниципального  образования.  Данные  требования  по  экспертизе  проектов  решений  распространяются  и  на  сельские  поселения.  В  силу  ограниченности  финансовых  ресурсов  представительные  органы  поселений,  входящих  в  состав  Бузулукского  муниципального  района,  вынуждены  заключать  соглашения  с  представительным  органом  о  передаче  контрольно-счетному  органу  муниципального  района  полномочий  контрольно-счетного  органа  поселения  по  осуществлению  внешнего  муниципального  финансового  контроля.  Муниципальный  район  может  принимать  на  себя  полномочия  которые  отнесены  к  сельских  поселениям.  Однако  любая  передача  полномочий  не  может  быть  произведена  без  финансовой  составляющей,  что  необходимо  учитывать  при  составление  проекта  бюджета.  В  соответствии  с  переданным  объемом  полномочий  каждое  сельское  поселение  обязано  передать  в  бюджет  муниципального  района  на  выполнение  передаваемых  полномочий  определенный  объем  межбюджетных  трансфертов.

Передача  полномочий  на  уровень  района  в  части  осуществления  внешнего  финансового  контроля  приводит  к  тому,  что  на  работников  контрольно-счетных  органов  муниципальных  районов  возлагается  не  посильная  нагрузка.  Причин  возникновения  подобной  ситуации  сразу  несколько.  Во-первых,  отсутствие  финансовых  возможностей  у  сельских  поселений  при  передаче  полномочий  с  достаточным  уровнем  межбюджетных  трансфертов.  Так  как  на  практике  в  расчеты  закладываются  минимальные  суммы,  при  этом  не  учитывается  возросшая  нагрузка  на  работников  Счетной  палаты  муниципального  района.  Во-вторых,  действующие  сотрудники  контрольно-счетных  органов  не  в  состоянии  в  полном  объеме  выполнить  полномочия  по  осуществлению  внешнего  финансового  контроля.  По  мнению  Ассоциации  контрольно-счетных  органов  России  минимальная  численность  контрольно-счетного  органа  муниципального  образования,  должна  составлять  10—16  человек  для  муниципального  района  [3,  с.  3].  На  сегодняшний  день  Счетной  палате  Бузулукского  района,  которой  переданы  полномочия  по  внешнему  финансовому  контролю  28  сельских  поселений,  насчитывает  двое  сотрудников,  в  составе  председателя  и  инспектора.  Такое  положение  вещей  оказывает  прямое  влияние  на  качество  работы  контрольно-счетного  органа.  Реальная  работа  органа  внешнего  финансового  контроля  заменяется  формальным  выполнением  мероприятий  предусмотренных  Бюджетным  кодексом  и  другими  нормативно-правовыми  актами.  Проверка  проектов  и  отчетов  об  исполнении  бюджетов  сельских  поселений  подменяется  проштамповкой  отчетов  [4,  с.  2].

Инновационный  подход  по  выходу  из  сложившейся  ситуации  предлагает  Шлейников  В.И.  Он  считает,  что  проблему  нагрузки  на  контрольно-счетные  органы  муниципальных  образований  могло  бы  решить  использование  специального  программного  обеспечения.  Информатизации  муниципалитетов,  переход  на  компьютерный  учет  бюджета  позволит  значительно  упростить  внешний  финансовый  контроль.

Использование  подобного  программного  комплекса  позволит  сократить  количество  периодических  проверок  и  проводить  аудит  в  режиме  онлайн.

Автор  ошибочно  полагает,  что  применение  специальных  компьютерных  систем  позволит  повысить  уровень  знаний  и  квалификацию  работников  сельских  и  поселковых  администраций.  Специалисты  сельских  поселений  не  обладают  достаточным  уровнем  знаний  не  только  в  области  налогового  и  бухгалтерского  законодательства,  но  и  в  работе  с  компьютерной  техникой.  Введение  подобных  комплексов  приведет  к  дополнительным  затратам  и  росту  расходов  местных  бюджетов  на  обучение  специалистов.  Второй  минус,  который  ставит  под  сомнение  реализацию  данной  инициативы  отсутствие  необходимых  каналов  передачи  данных.  На  территории  Бузулукского  района  официально  не  одно  муниципальное  образование  не  подключено  к  сети  интернет.  Потенциальной  возможностью  подключения  обладает  около  90  %  муниципальных  образований,  но  это  новшество  так  же  потребует  значительных  затрат.  Эти  обстоятельства  не  позволяют  в  полной  мере  реализовать  предложенный  вариант.

Отдельной  стадией  бюджетного  процесса  является  внесение  изменений  и  дополнений  в  решение  о  местном  бюджете,  которое  осуществляется  на  основании  решений  Совета  депутатов  муниципального  образования  Бузулукский  район.  В  большинстве  муниципальных  образований  Оренбургской  области,  в  первую  очередь  в  муниципальных  районах  и  сельских  поселениях,  отсутствует  утвержденный  порядок  внесения  поправок  в  решение  о  бюджете.  Внесение  изменений  зачастую  происходит  непосредственно  на  заседании  Совета  депутатов,  как  со  стороны  депутатского  корпуса,  так  и  уполномоченного  финансового  органа.  Не  урегулированность  данного  вопроса  локальными  актами  на  местном  уровне  несет  в  себе  определенные  риски  в  части  осуществления  внешнего  финансового  контроля.  Федеральный  закон  №6  "Об  общих  принципах  организации  и  деятельности  контрольно-счетных  органов  субъектов  Российской  Федерации  и  муниципальных  образований"  обязывает  контрольно-счетные  органы  осуществлять  финансово-экономическую  экспертизу  проектов  муниципальных  правовых  актов  (включая  обоснованность  финансово-экономических  обоснований)  в  части,  касающейся  расходных  обязательств  муниципального  образования.  В  сложившихся  условиях,  когда  изменения  в  бюджет  вносятся  на  заседании  представительного  органа,  контрольно-счетный  орган  не  может  выполнить  полномочия  предусмотренные  законом.

В  процессе  исполнения  бюджета  ежеквартально  администрация  района  утверждает  отчет  об  исполнении  бюджета.  В  целях  контроля  за  его  исполнением  отчеты  направляются  на  внешнюю  проверку.  При  этом  в  муниципальном  образовании  Бузулукский  орган  внешнего  финансового  контроля,  ошибочно  отнесен  к  органам  контроля  представительного  органа.  Так  статья  3  Федерального  закона  №  6  указывает:  «контрольно-счетный  орган  муниципального  образования  обладает  организационной  и  функциональной  независимостью  и  осуществляет  свою  деятельность  самостоятельно».  Статьей  44  п.  5  положения  о  бюджетном  процессе  муниципального  образования  Бузулукский  район  предусмотрено,  что  отчеты  об  исполнении  бюджета  направляются  «в  Счетную  палату  представительного  органа  муниципального  образования».  Указанный  пункт  положения  противоречит  статье  22  Устава  муниципального  образования  Бузулукский  район,  которая  предусматривает  структуру  органов  местного  самоуправления,  в  которую  входит  контрольно-счетный  орган  Бузулукского  района,  в  лице  Счетной  палаты.  В  уставе  так  же  указано  полное  наименование  контрольно-счетного  органа  —  Счетная  палата  муниципального  образования  Бузулукский  район  Оренбургской  области.

Подводя  итог,  можно  сказать,  что  внешний  финансовый  контроль  в  муниципальных  образованиях  имеет  множество  различных  недостатков.  Одна  из  наиболее  важных  проблем  —  практическая  не  возможность  исполнять  полномочия  предусмотренные  законом,  в  связи  с  высокой  нагрузкой  на  органы  контроля.

Эту  проблему,  возможно,  решить  можно  путем  законодательного  определения  критериев,  согласно  которым  проводятся  процедуры  по  проверке  проекта  бюджета  на  очередной  финансовый  год,  отчета  об  исполнении  бюджета  и  т.  д.  в  обязательном  порядке.  Примеры  таких  критериев  уже  встречаются.  Так,  для  коммерческих  организаций  законом  оговорено,  в  каких  случаях  проводится  обязательный  аудит.  Одним  из  таких  критериев  для  муниципальных  образований  может  стать  объем  расходов  бюджета  за  предыдущий  год. 

Также  одним  из  способов  повышения  эффективности  работы  контрольно-счетных  органов  базы  может  стать  законодательное  закрепление  минимальной  штатной  численности  сотрудников  контрольно-счетных  органов  муниципального  образования. 

Список  литературы:

1. Кукелко  Д.В.  Теоретические  проблемы  развития  системы  внешнего  финансового  контроля  в  связи  со  вступлением  в  законну  в  законную  силу  федерального  закона  от  7  февраля  2011  г.  №  6-ФЗ  «Об  общих  принцыпах  организации  и  деятельности  контрольно-счетных  органов  субъектов  Российской  федерации  и  муниципальных  образований»  //  Вестник  Новосибирского  государственного  университета.  Серия:  Право,  —  2011.  —  №  2.  —  127—130  с. 
2. О  Методике  расчета  штатной  численности  сотрудников  контрольно-счетного  органа  муниципального  образования  //  Протокол  решения  Президиума  АКСОР  Протокол  №  37  от  26  мая  2011г  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://refdb.ru/look/1605885.html
3. Решение  Совета  депутатов  муниципального  образования  Бузулукский  район  от  27.12.2013  №  370  «О  внесении  изменений  и  дополнений  в  решение  Совета  депутатов  муниципального  образования  Бузулукский  район  от  24  ноября  2011  года  №  142  «Об  утверждении  Положения  «О  бюджетном  процессе  в  муниципальном  образовании  Бузулукский  район»  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://bz.orb.ru/doc/RESH_371_27122013_NPA.doc.rar
4. Шлейников  В.И.  Инновационный  подход  к  решению  проблемы  реализации  муниципального  финансового  контроля  в  России  //  Аудит  и  финансовый  анализ.  —  2008.  —  №  2.  —24—27  с.
5. Шугрина  Е.С.  Муниципальное  право  Российской  Федерации:  учеб.  2-е  изд.,  перераб.  и  доп.  М.:  ТК  Велби,  Изд-во  Проспект,  2007.  —  672  с.