ИСТОРИЧЕСКИЕ  ПРЕДПОСЫЛКИ  СТАНОВЛЕНИЯ  КАЗНАЧЕЙСКОЙ  СИСТЕМЫ  ИСПОЛНЕНИЯ  БЮДЖЕТОВ  В  РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ

Шарафутдинова  Ирина  Рафаиловна

ассистент  кафедры  финансов  Института  управления,  экономики  и  финансов  Казанского  Федерального  Университета,  РФ,  Республика  Татарстан,  г.  Казань

Шакирова  Алия  Шамиловна

студент  4  курса  Института  управления,  экономики  и  финансов  Казанского  Федерального  Университета,  РФ,  Республика  Татарстан,  г.  Казань

E-mail: 

  HISTORICAL  PREREQUISITES  OF  TREASURY  RUNTIME  SYSTEM  FORMATION  of  BUDGETS  IN  RUSSIAN  FEDERATION

Irina  Sharafutdinova

assistant  of  Finance  Chair,  Institute  of  Management,  Economics  and  Finance  of  Kazan  Federal  University,  Russia,  Republic  of  Tatarstan,  Kazan

Aliya  Shakirova

4-year  student,  Institute  of  Management,  Economics  and  Finance  of  Kazan  Federal  University,  Russia,  Republic  of  Tatarstan,  Kazan

АННОТАЦИЯ

В  статье  рассматриваются  исторические  предпосылки  становления  казначейской  системы  исполнения  бюджетов  в  Российской  Федерации.  Следует  отметить,  что  последовательное  развитие  Федерального  казначейства  является  одним  из  ключевых  элементов  государственной  бюджетной  политики  и  комплекса  реформ  бюджетной  сферы,  направленных  на  повышение  эффективности  исполнения  бюджетов  и  функционирование  бюджетного  сектора.  Особое  внимание  уделяется  обзору  основных  этапов  развития  института  казначейства  в  России.  Также  был  сделан  ряд  выводов  относительно  достаточно  длительного  этапа,  который  был  определен  в  статье  как  этап  становления  и  развития  казначейской  системы  в  предреволюционной  России. 

ABSTRACT

The  article  deals  with  historical  prerequisites  of  treasury  runtime  system  formation  of  budgets  in  Russian  Federation.  It  should  be  noted  that  the  consistent  development  of  the  Federal  Treasury  is  one  of  the  key  elements  of  the  state  budget  policy  and  public  sector  reform  complex  aimed  at  increasing  the  efficiency  of  budget  execution  and  functioning  of  the  public  sector.  Particular  attention  is  paid  to  the  review  of  the  basic  stages  of  Treasury  Institution  development  in  Russia.  Also,  a  number  of  conclusions  is  made  with  respect  to  a  sufficiently  long  stage  which  has  been  identified  in  the  article  as  a  stage  of  formation  and  development  of  the  treasury  system  in  pre-revolutionary  Russia.

Ключевые  слова:  казначейская  система;  этапы  развития  института  казначейства.

Keywords:  treasury  system;  stages  of  Treasury  Institution  development. 

Совершенствование  управления  общественными  финансами  выступает  в  качестве  базового  условия  для  достижения  стратегических  целей  государства:  повышения  уровня  и  качества  жизни  населения,  устойчивого  экономического  роста,  своевременного  исполнения  социальных  обязательств.  Решение  проблемы  повышения  эффективности  управления  государственными  и  муниципальными  финансами  невозможно  без  построения  эффективных  финансово-бюджетных  механизмов.  Выход  системы  управления  на  новый  уровень  связан  с  продолжением  и  углублением  бюджетных  реформ,  поскольку  именно  бюджетная  система  как  форма  перераспределения  обобществленных  денежных  средств,  выступает  ключевым  звеном  сферы  государственных  (муниципальных)  финансов,  основой  функционирования  всех  уровней  государственной  власти  и  местного  самоуправления  [6,  c.  32].

Очевидно,  что  от  эффективности  организации  бюджетных  потоков,  обоснованного  выбора  форм  и  методов  бюджетного  регулирования  в  условиях  ограниченности  финансовых  ресурсов  публично-правовых  образований  (Российская  Федерация,  субъекты  Российской  Федерации,  муниципальные  образования)  зависит  результативность  бюджетной  политики,  преодоление  макроэкономических  и  структурных  диспропорций  развития  территорий.

Исходя  из  вышеизложенного,  совершенствование  бюджетного  процесса  в  России  осуществляется  с  учетом  общемировых  тенденций  реформирования  общественных  финансов,  с  одной  стороны,  и  специфики  организации  сектора  государственного  управления,  экономических,  территориальных  особенностей,  с  другой.  Новые  подходы  к  организации  бюджетного  процесса  предполагают  формирование  целостной  системы  управления  общественными  финансами,  основанной  на  результативности,  прозрачности,  открытости  информации  и  подотчетности,  в  увязке  с  целями  и  результатами  государственной  политики.

Содержание  бюджетного  процесса  выражается  через  организацию  непрерывного  движения  финансовых  потоков,  возникающих  в  ходе  формирования  финансовой  основы  исполнения  расходных  обязательств  публично-правовых  образований  и  их  непосредственного  исполнения.  Это  обосновывает  выделение  стадии  исполнения  бюджета  в  качестве  центральной  важнейшей  составляющей  бюджетного  процесса.  Бесперебойное  и  в  полном  соответствии  с  законом  исполнение  бюджетов  публично-правовых  образований  является  ключевым  элементом  государственной  политики  управления  сферой  общественных  финансов  в  рамках  современного  этапа  бюджетной  реформы.

Контроль  за  целевым  использованием  бюджетных  средств,  повышение  эффективности  бюджетных  расходов  выступают  в  качестве  объективных  предпосылок  роста  качества  государственных  и  муниципальных  услуг.

Одним  из  важнейших  результатов  реформ,  проведенных  в  бюджетной  сфере,  стало  создание  системы  Федерального  казначейства.  На  сегодняшний  день  Федеральное  казначейство  (Казначейство  России)  –  федеральная  служба  в  составе  органов  исполнительной  власти,  осуществляющая  качественное  исполнение  федерального  бюджета  и  кассовое  обслуживание  исполнения  бюджетов  бюджетной  системы  Российской  Федерации,  а  также  учет  и  предварительный  контроль  в  процессе  исполнения  расходных  обязательств  Российской  Федерации,  управление  единым  счетом  федерального  бюджета,  формирование  достоверной  и  прозрачной  консолидированной  бюджетной  отчетности.  Кроме  этого,  современные  технологии  и  инструментарий  позволили  создать  на  базе  Федерального  казначейства  новейшие  информационные  сервисы,  обеспечивающие  единство  информационного  пространства,  доступность  и  эффективность  управления  общественными  (государственными  и  муниципальными)  финансами,  открытость  информации  о  состоянии  публичных  финансов  для  широкого  круга  пользователей  [6,  c.  32].

На  общегосударственном  уровне  последовательное  развитие  Федерального  казначейства  остается  одним  из  ключевых  элементов  государственной  бюджетной  политики  и  всего  комплекса  реформ  бюджетной  сферы,  направленных  на  повышение  эффективности  исполнения  бюджетов  и  функционирование  бюджетного  сектора.

Следует  отметить,  что  проблема  рационального  управления  ограниченными  ресурсами  государства  и  его  административно-территориальных  единиц  во  все  времена  выступала  актуальной  темой  исследований  и  научных  дискуссий.

Результаты  многочисленных  исследований  нашли  отражение  как  в  предлагаемых  этапах  периодизации  становления  и  развития  казначейства,  так  и  в  раскрытии  тенденций  становления  системы  казначейских  органов  в  России.

В  системе  управления  государственными  (муниципальными)  финансами  ключевая  роль  принадлежит  институтам  –  субъектам  управления.  Таким  образом,  совершенствование  финансовой  системы  как  совокупности  финансовых  отношений  –  это,  прежде  всего,  совершенствование  деятельности  ее  финансовых  институтов.

Институт  казначейства  является  одним  из  старейших  финансовых  институтов,  его  миссия  во  все  времена  определялась  как  «…быть  кассиром,  бухгалтером,  хранителем  казны…  собирать  в  кассу  доходы  и  выдавать  из  нее

средства  на  расходы»  [5,  c.  5].

Слово  «казна»  этимологически  восходит  к  арабскому  «хазне»  (хранилище,  сокровищница).

В  настоящее  время  исследователи  выделяют  несколько  этапов  развития  института  казначейства  в  России: 

I  этап  –  зарождение  и  становление  казначейской  системы,  включает  такие  подэтапы,  как  приказной,  коллегиальный,  министерский,  казначейско-банковский; 

II  –  советский  или  банковский  период  (банковский  централизованный,  банковский  децентрализованный); 

III  –  современный  этап  развития  казначейской  системы. 

Первый  этап  –  зарождение  и  становление  казначейской  системы  –  объединяет  следующие  подэтапы.

Приказной  (начало  XIV–ХVI  вв.)  связан  с  формированием  централизованного  Московского  государства  и  созданием  системы  административно-судебных  учреждений  центрального  и  местного  управления  –  приказов.  Характерной  особенностью  приказной  системы  являлась  ее  многофункциональность,  поскольку  многие  приказы  одновременно  выполняли  административные,  судебные  и  финансовые  функции,  а  также  сочетали  функциональное  управление  с  территориальным.  Увеличение  количества  приказов  с  одновременным  дублированием  функций  привело  к  тому,  что  к  концу  XVII  в.  сформировалась  чрезвычайно  громоздкая  приказная  система.  Отсутствие  единой  системы  учреждений,  отвечавших  за  финансовую  систему  в  центре  и  на  местах,  привело  к  рассредоточению  средств  и  невозможности  осуществления  контроля  за  их  расходованием.

Со  второй  половины  XVII  в.  меняется  государственный  аппарат  и  формы  правления  путем  усиления  абсолютистских  начал,  когда  власть  принадлежала  всецело  царю,  без  участия  народа  в  законотворчестве  и  в  управлении  государством.  Все  это  потребовало  серьезных  изменений  и  перехода  к  коллегиальному  подэтапу  (конец  XVII  –  начало  XVIII  вв.),  который  связан  с  реформаторской  деятельностью  Петра  I,  активизацией  внутренней  и  внешней  политики,  реорганизацией  системы  управления  государственными  финансами,  сопровождавшейся  огромными  государственными  расходами  [7,  c.  54].

Главная  цель  Петровских  реформ  –  централизация  власти.  При  царствовании  Петра  I  государственные  органы  отличались  четким  разграничением  компетенций  между  высшими  и  местными  учреждениями.  Возросшая  потребность  государства  в  денежных  средствах  потребовала  реорганизации  системы  государственных  органов,  вместо  приказной  введена  коллегиальная  система  управления.  Во  главе  финансового  управления  страны  стоял  Сенат,  а  на  местах  –  губернаторы  и  другие  должностные  лица  (камериры,  рентмейстеры).  Выделение  специализированных  финансовых  учреждений  и  должностных  лиц  стало  принципиальным  моментом,  но  не  обеспечило  централизации  финансового  управления.  Положение  дел  еще  больше  усугубилось  в  период  царствования  Екатерины  I  (1725–1727  гг.)  и  Петра  II,  должности  камерира  и  рентмейстера  были  упразднены.  Усилилась  территориальная  раздробленность  и  резко  ухудшилось  финансовое  положение  на  местах.

Начало  третьего  подэтапа,  определяемого  как  ведомственный,  было  обусловлено  острой  необходимостью  создания  эффективного  финансового  механизма  управления  страной  и  обеспечения  единообразия  в  формировании  и  исполнении  бюджетов,  закреплении  конкретных  функций  должностных  лиц  и  финансовых  органов  в  центре  и  на  местах.

В  этот  период  Екатериной  II  создаются  самостоятельные  кассовые  учреждения  для  укрепления  кассовой  дисциплины  на  местах  –  казенные  палаты  в  губерниях  и  уездные  казначейства  в  уездах.  В  Москве  и  Санкт-Петербурге  открываются  государственные  казначейства  для  штатных  и  остаточных  сумм,  которые  управляли  всеми  бюджетными  расходами.  В  1780  г.  была  создана  так  называемая  «Экспедиция  о  государственных  доходах»,  которая  впоследствии  разделилась  на  четыре  самостоятельные  экспедиции.  Важным  моментом  следует  считать  создание  в  1796  г.  ведомства  Государственного  казначея  (казначейства)  для  управления  финансовой  частью.  Отделение  финансового  управления  стало  важным  шагом  на  пути  к  созданию  централизованной  казначейской  системы.

Следующий  подэтап  –  министерский  –  связан  с  глобальными  реформами  в  системе  государственного  управления.  В  1802  г.  в  числе  восьми  министерств  образовано  Министерство  финансов  для  управления  финансами  Российской  империи.  Бесспорным  достижением  этого  периода  стали  реформы  бюджетной  сферы  М.М.  Сперанского,  направленные  на  сокращение  всех  государственных  расходов  и  установление  контроля  за  ними.  Формирование  принципов  бюджетного  законодательства,  классификации  государственных  доходов,  расходов  и  обоснования  заимствований  и  объединение  управления  ими  в  ежегодно  учреждаемом  документе  –  бюджете  –  стало  ключевым  итогом  преобразований  в  области  финансового  управления  и  позволило  заложить  основы  принципов  эффективной  бюджетной  политики.  В  1821  г.  в  составе  Министерства  финансов  был  учрежден  Департамент  государственного  казначейства  путем  преобразования  ведомства  Государственного  казначейства,  который  проводил  все  приходно-расходные  операции  Российской  империи.  В  это  время  активно  развивалась  идея  о  необходимости  отделения  управления  доходами,  расходами  и  контроля  в  центре  и  на  местах  [2,  c.  9].

Таким  образом,  бюджетные  реформы  были  проведены  с  целью  совершенствования  государственного  управления  бюджетом,  сформирована  вертикальная  система  финансового  управления,  в  которой  Министерство  финансов  определяло  правила  составления,  утверждения  и  исполнения  государственной  росписи  и  финансовых  смет  других  министерств.  В  1862  г.  была  введена  гласность  государственной  росписи  доходов  и  расходов,  а  с  1866  г.  стали  публиковаться  и  ежегодные  отчеты  об  исполнении  бюджета.

Все  преобразования  этого  периода  в  области  кассового  устройства  были  направлены  на  установление  принципа  единства  кассы.  Если  до  1863  г.  каждое  министерство  имело  свое  казначейство,  то  с  1863  г.  все  ведомственные  казначейства  были  упразднены,  а  Департамент  государственного  казначейства  стал  центральным  финансовым  органом,  исполняющим  бюджет.

Таким  образом,  можно  сделать  ряд  выводов  относительно  достаточно  длительного  этапа,  который  был  определен  как  этап  становления  и  развития  казначейской  системы  в  предреволюционной  России.

1. Реформы  в  области  государственных  финансов  в  России  характеризовались  определенной  непоследовательностью  в  проведении  –  центристские  тенденции  сменялись  децентрализацией  в  управлении,  что  соответствовало  государственному  устройству  того  времени.  Вместе  с  тем  в  новый,  ХХ  век  Россия  вступила  в  условиях  экономического  подъема,  имея  вполне  устойчивую  финансовую  систему.  Бюджетные  реформы  были  направлены  на  совершенствование  государственного  управления  бюджетом,  развития  взаимоотношений  между  центральным  финансовым  государственным  аппаратом  и  местными  учреждениями.
2. Особенностью  предреволюционного  периода  является  создание  вертикальной  системы  управления,  при  которой  Министерство  финансов  определяло  правила  составления,  утверждения  и  исполнения  государственной  росписи  и  финансовых  смет  министерств,  публиковало  ежегодные  отчеты  государственного  контроля  по  исполнению  бюджета.  После  упразднения  ведомственных  казначейств  Министерство  финансов  становится  центральным  органом,  исполняющим  бюджет.  Накануне  Октябрьской  революции  Департамент  главного  казначейства  является  основным  в  составе  Министерства  финансов  и  распоряжается  движением  денежных  средств,  поступающих  в  общие  государственные  доходы,  осуществляет  центральное  счетоводство  по  государственным  доходам  и  расходам,  проверку  финансовых  смет  всех  министерств  и  главных  распорядителей,  составление  проекта  государственной  росписи  по  доходам  и  расходам  и  др.
3. Начало  Первой  мировой  войны  в  1914  г.  заставило  все  мировые  державы  содержать  миллионные  армии  и  наращивать  военные  расходы.  Существенно  возросла  роль  финансов  в  обеспечении  потребностей  вооруженных  сил,  создании  финансовых  резервов  в  виде  золотого  запаса  и  специальных  фондов  денежных  средств.  В  России  с  1914  по  1916  гг.  на  чрезвычайные  военные  расходы  потребовалось  около  двадцати  пяти  миллиардов  рублей,  которые  обеспечивались,  в  основном,  за  счет  краткосрочных  военных  займов  у  населения. 

К  началу  1916  г.  золотой  запас  страны  значительно  сократился,  что  потребовало  усиления  контроля  за  движением  золота  внутри  банков  и  казначейств.  Быстро  меняющаяся  политическая  ситуация  привела  к  смене  общественного  строя,  его  коренной  ломке  и  революционным  преобразованиям  в  России  [3,  c.  52].

Следующий  концептуальный  исторический  период  –  советский  –  связан  с  событиями  октября  1917  г.  и  характеризуется  кардинальной  перестройкой  управления  финансовой  деятельностью.

В  рамках  политики  революционных  завоеваний  был  осуществлен  захват  Государственного  банка  и  национализация  коммерческих  банков,  которые  в  дальнейшем  были  слиты  в  Народный  банк,  к  нему  был  присоединен  и  Департамент  государственного  казначейства.

Политика  военного  коммунизма  (1918–1921  гг.),  характеризующаяся  тотальным  огосударствлением  средств  производства  и  рабочей  силы,  государственным  централизованным  распределением  ресурсов,  привела  к  ликвидации  денежного  обращения,  введению  продразверстки  и  ослаблению  финансовой  и  денежно-кредитной  системы.  Данный  исторический  этап  свидетельствует  о  бесперспективности  функционирования  безденежного  хозяйства.

В  период  с  1918  по  1928  гг.  казначейская  система  кассового  обслуживания  исполнения  государственного  бюджета  была  заменена  банковской  (через  отделения  образованного  в  1921  г.  Государственного  банка,  где  были  организованы  отделы  по  кассовому  исполнению  бюджета).  Этот  период  носит  название  «банковский  централизованный».  В  этот  период  Государственный  банк  и  сеть  его  банков  на  местах  обеспечивали  учет  доходов,  расходов  и  остатков  бюджетных  средств,  а  Министерство  финансов  СССР  отвечало  за  исполнение  государственного  бюджета  СССР  как  по  доходам,  так  по  расходам  [3,  c.  54].

Таким  образом,  в  период  с  1917  г.  по  1991  г.  казначейства  как  финансового  института  в  России  не  существовало,  а  его  функции  возлагались  на  Государственный  банк.  Такая  система  действовала  вплоть  до  1990  г.  и  обеспечивала  высокую  степень  централизации  и  последовательное  соблюдение  принципа  единства  кассы.

Период  банковской  децентрализации  (1990–1992  гг.)  связан  с  кардинальными  изменениями  в  политическом  и  бюджетном  устройстве  страны,  отказом  от  централизованного  планирования.  В  этот  период  сформировалась  бюджетная  система,  состоящая  из  трех  равноправных  звеньев:  федерального  бюджета,  бюджетов  субъектов  Российской  Федерации  и  местных  бюджетов.

Демократические  преобразования  обусловили  создание  нового  бюджетного  законодательства,  в  котором,  в  частности,  отразилось  разграничение  полномочий  федеральных  органов  и  субъектов  Российской  Федерации  по  формированию,  утверждению  и  исполнению  соответствующих  бюджетов.  Так,  региональные  и  местные  финансовые  органы  практически  устранились  от  обязательного  контроля  за  целевым  использованием  средств  федерального  бюджета,  что  привело  к  отсутствию  контроля  за  их  движением.  Суммы  бюджетного  финансирования  поступали  на  счета  главных  распорядителей  и  перераспределялись  далее  через  коммерческие  банки.  Многоступенчатость  банковской  системы  замедляла  скорость  прохождения  средств.  Исполнение  федерального  бюджета  при  банковской  децентрализованной  системе  осуществлялось  через  счета  отраслевых  министерств  и  ведомств,  при  этом  фиксировалось  только  выделение  объемов  бюджетных  назначений  и  осуществление  кассовых  расходов  бюджетополучателями,  коммерческие  банки  получили  возможность  использовать  бюджетные  средства  на  пополнение  кредитных  ресурсов.

Становление  и  развитие  рыночной  экономики  сопровождалось  разрушением  централизованной  банковской  системы.  Вместо  Государственного  банка  был  образован  Центральный  банк  с  новым  объемом  функциональных  полномочий.  Его  ключевой  задачей  стала  организация  денежно-кредитного  обращения.  Центробанк  фактически  перестал  выполнять  функцию  кассового  исполнения  бюджетов.

Таким  образом,  массовый  переход  на  исполнение  бюджетов  коммерческими  банками  стал  причиной  неэффективного,  непрозрачного  управления  бюджетными  средствами.  Недостаточная  оперативность  при  зачислении  доходов  на  текущие  бюджетные  счета,  предоставление  банками  искаженной  информации  об  операциях  с  бюджетными  средствами  спровоцировали  глубокий  системный  кризис  бюджетной  сферы.

Список  литературы:

1. Бюджетный  кодекс  Российской  Федерации  [Электронный  ресурс]  –  Режим  доступа.  –  URL:  http://www.base.consultant.ru  (дата  обращения:  9.11.2015).
2. Веселовский  С.Б.  Приказный  строй  управления  Московского  государства  [Электронный  ресурс]  –  Режим  доступа.  –  URL:  http://elib.shpl.ru  (дата  обращения:  14.11.2015). 
3. Ковтун  Л.Р.  Развитие  казначейского  механизма  исполнения  расходов  государственного  бюджета:  монография.  М.:  Изд-во  БГУЭП,  2009.  –  200  с.
4. Конституция  Российской  Федерации  [Электронный  ресурс]  –  Режим  доступа.  –  URL:  http://pravo.gov.ru:8080/page.aspx?94685  (дата  обращения:  10.11.2015).
5. Леонтьев  А.К.  Образование  приказной  системы  управления  в  Русском  государстве.  М.:  Изд-во  Московского  ун-та,  1961.  –  200  с.
6. Лукашов  А.И.  Эволюция  кассового  обслуживания  исполнения  региональных  и  местных  бюджетов  //  Финансы.  –  2012.  –  №  8. 
7. Максимов  А.В.  Финансовая  система  Ростова-на-Дону:  история  и  современность.  М.:  Ростов  н/Д,  2015.  –  216  с.
8. Положение  о  Федеральном  казначействе  [Электронный  ресурс]  –  Режим  доступа.  –  URL:  http://www.roskazna.ru/polozhenie  (дата  обращения  10.11.2015).