НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются проблемы, связанные с изменением территориальной организации сельских муниципальных образований в 2012–2017 годах под влиянием целенаправленной политики российских регионов по укрупнению муниципалитетов и урбанизации сельского населения.

Ключевые слова: местное самоуправление, территориальная организация местного самоуправления, урбанизация, сельское поселение

Основы современной муниципальной территориальной организации в субъектах РФ сложились в ходе реализации Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8].

Законом устанавливалось обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем, присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения. Была публично декларирована цель «создать единую систему местного самоуправления, соответствующую Конституции Российской Федерации, во всех субъектах Российской Федерации, реально приблизить, с одной стороны, местную власть к населению, обеспечить качественно иной уровень оказываемых населению услуг, а с другой – эффективно решать местные хозяйственные и социальные вопросы, требующие развитой инфраструктуры и существенных финансовых и материальных ресурсов» [1].

Федеральным законом №131-ФЗ предписывалось органам государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 года установить границы муниципальных образований и наделить их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Всего было создано 520 городских округов, 1819 муниципальных районов, 20 109 сельских и 1826 городских поселений. В результате проведенной реформы местного самоуправления в Российской Федерации число муниципальных образований возросло почти в два раза: с 12,6 до 24,5 тыс. [6].

Наибольший прирост произошел за счет муниципальных образований, наделенных статусом сельских поселений, что соответствовало концепции реформы по приближению местной власти к населению. Однако после «пятилетки» относительной стабильности в российских регионах все более отчетливо стал проявляться тренд по пересмотру муниципальной территориальной организации. Причем в фокусе преобразований оказались прежде всего сельские поселения, на создание которых было затрачено столько усилий на старте муниципальной реформы 2003–2006 годов.

По данным Росстата, по состоянию на 1 января 2010 года в Российской Федерации было 19 591 сельское поселение. На 1 января 2017 года их осталось 18 101. Таким образом, число сельских муниципалитетов за семь лет сократилось на 7,6%.

Можно выделить два основных фактора, определяющих логику изменений территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Первый фактор – целенаправленная политика органов государственной власти значительной части регионов по укрупнению муниципалитетов [2, с.51].

Анализ динамики количества сельских поселений с 2010 по 2016 год показывает, что все субъекты РФ можно разделить на пять групп: регионы «значительного сокращения сельских поселений» (упразднено более 10 %); «умеренного сокращения» (упразднено от 5 до 10 %); «незначительного сокращения» (упразднено до 5 %); регионы, в которых число сельских поселений не изменилось; регионы, в которых число сельских поселений увеличилось [3, с. 190–198].

Большинство регионов (54 субъекта РФ) пошли по пути укрупнения сельских поселений, но делают это с разной степенью интенсивности. Для обоснования укрупнения выдвигаются аргументы необходимости оптимизации расходов на аппарат управления муниципальных образований, концентрации ресурсов, в том числе кадровых, для повышения качества решения вопросов местного значения, расширения возможностей участия в государственных программах и проектах развития инфраструктуры. При этом научно обоснованных исследований по оценке достижения целей преобразований муниципалитетов, как правило, не проводится. В результате возрастает риск ухудшения доступности муниципальных услуг из-за удаленности от нового центра укрупненного муниципального образования и встраивания местного самоуправления в вертикаль власти, что снижает ее подконтрольность местным жителям [4, с. 178].

Второй фактор – нарастающая урбанизация в сельской местности. По мнению Н. Нефедовой, современное российское пространство характеризуется высокой плотностью населения в самых крупных городах, редкой сетью средних и малых городов и обширными сельскими территориями с урбанизацией населения практически во всех регионах РФ, кроме некоторых регионов Северо-Кавказского и Южного федеральных округов [5, с. 23].

После замедления темпов урбанизации в 1990-х годах из-за социально-экономических потрясений в 2000-е годы процессы концентрации населения в крупных городах федерального и регионального значения возобновились, причем в основном за счет сельского населения, ранее мигрировавшего в средние и малые города [5, с. 29]. В результате в административных центрах регионов и их пригородах плотность населения продолжает расти, а на периферии – в удаленных сельских районах – стремительно снижаться [6].

В свою очередь, демографические показатели и их динамика имеют значение для муниципальной территориальной организации, что находит отражение как в законодательстве, так и в практике правоприменения. По данным Всероссийской переписи населения 2002 года, численность сельского населения – 38 738 000, а по данным Всероссийской переписи населения 2010 года – 37 543 000, т.е. сельское население уменьшилось более чем на 1 млн человек [7].

В статье был проведен анализ территориальных показателей муниципальных образований с 2012 по 2017 год.

Для построения модели муниципальной территориальной организации, учитывая федеральный закон №131-ФЗ и используемую в базе данных показателей муниципальных образований Росстата классификацию сельских поселений, использовалась следующая классификация сельских поселений по численности населения:

- до 1000 жителей – сельские поселения малой численности;

- от 1000 до 3 000 жителей – сельские поселения средней численности;

- от 3000 до 10 000 жителей – сельские поселения высокой численности;

- более 10 000 жителей – сельские поселения сверхвысокой численности.

Анализ изменения территориальной организации на уровне сельских поселений показал, что с 2012 по 2017 год общее сокращение сельских поселений под воздействием фактора реализации политики укрупнения муниципалитетов составило минус 727 муниципальных образований (табл.1).

Таблица 1.

Группировка сельских поселений по численности населения (абсолютные значения), 2012–2017 годы

При этом наблюдаются резкий рост количества поселений малой численности (их доля увеличилась в 3 раза), существенное сокращение количества поселений средней численности, двукратное (в абсолютном выражении) сокращение поселений сверхвысокой численности. Это означает, что действие фактора укрупнения (вектор которого направлен на уменьшение количества муниципалитетов малой численности) значительно перекрывается действием фактора депопуляции.

На следующем этапе исследования была рассмотрена численность населения в сельских поселениях различных типов. Здесь также наблюдаются две основные тенденции: снижение численности населения в сельских поселениях сверхвысокой и средней численности и увеличение численности населения в сельских поселениях малой и высокой численности. При этом в поселениях малой численности на 1 января 2017 года проживает почти 5 млн человек, что в пять раз больше показателя на 1 января 2012 года (табл.2).

Таблица 2.

Численность населения в сельских поселениях, 2012–2017 годы

Таким образом, можно сделать следующие выводы об изменения территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений в Российской Федерации с 2012 по 2017 год:

1. Под воздействием фактора урбанизации наблюдаются быстрый рост сельских поселений малой численности и увеличение доли населения, проживающего в таких поселениях. Это стратегически ведет к ослаблению муниципальных образований. Поселениям с малой численностью жителей труднее консолидировать ресурсы для исполнения полномочий и развития территорий.

2. Под воздействием фактора укрупнения существенно сокращается количество сельских поселений. Однако из-за опережающего процесса урбанизации это не приводит к увеличению доли поселений средней численности, что было бы оптимально с точки зрения сочетания доступности местного самоуправления, наличия достаточной финансово-экономической базы и публичной инфраструктуры.

3. При сохранении темпов отрицательной демографической динамики расширение практик укрупнения муниципалитетов не несет риски масштабного сокращения доступности местного самоуправления для жителей, вплоть до упразднения поселенческого уровня на значительных территориях. Реализация подобного сценария девальвирует институт местного самоуправления.

Поэтому важнейшей становится задача по разработке более взвешенных и рациональных подходов по совершенствованию муниципальной территориальной организации в Российской Федерации, в том числе на основе международного опыта.

Список литературы:

1. Пояснительная записка к законопроекту № 280514-3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Система обеспечения государственной деятельности. – 2003. – URL: http://sozd. parlament.gov.ru/bill/280514-3 (дата обращения: 23.03.2019).
2. Маркварт Э., Францке Й. Территориальное реформирование местного самоуправления в Германии и России на современном этапе // Пространственная экономика. – 2017. – № 3. – С. 40–61.
3. Соснин Д., Столбова Е. Укрупнение сельских муниципальных образований: от стихийной практики к эффективному управлению // Горчаковские чтения: материалы Второй междунар. науч.-практ. конф. по вопросам государственного управления и общественного развития: в 2 т. / Северо-Западный институт управления – филиал РАНХиГС. – СПб., 2017. – Т. 1. – С. 190–198.
4. Позаненко А. Последствия укрупнения сельских поселений: взгляд снизу // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2015. – № 1. – С. 168–184.
5. Нефедова Т. Между домом и… домом. Возвратная пространственная мобильность населения России / под ред. Т.Г. Нефедовой, К.В. Аверкиевой, А.Г. Махровой. – М.: Новый хронограф, 2016. – 504 с.
6. Нефедова Т., Никулин А. Сельская Россия: пространственное сжатие и социальная поляризация [Электронный ресурс] // Полит.ру. – 05.08.2010. – URL: http://polit.ru/article/2010/08/05/ countryside (дата обращения: 23.03.2019).
7. Всероссийская перепись населения 2010. Т. 1. Численность и замещение населения [Электронный ресурс] // Федеральная служба государственной статистики. – URL: http://www. gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/perepis_itogi1612.htm. (дата обращения: 23.03.2019).
8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ [Электронный ресурс]. – URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571 (дата обращения: 26.03.2019).