ПРОБЛЕМАТИКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) В СФЕРЕ ТРУДА

Осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, является одним из основных способов защиты трудовых прав и свобод каждого [1, ст. 352]. Функции контрольного органа в настоящее время возложены на Федеральную инспекцию труда, образованную в соответствии с Конвенцией Международной организации труда № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» (далее — Конвенция) [2]. О важной роли государственной инспекции труда в охране трудового законодательства свидетельствует большое количество нарушений закона, обращений, рассматриваемых инспекторами труда. Однако анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей ее деятельность, позволяет сделать вывод о недостаточном урегулировании отдельных положений.

Во-первых, несоответствие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон № 294)[3], Трудового кодекса Российской Федерации (далее ТК РФ) и Конвенции приводит к необоснованному сужению компетенции инспекции. Конвенция предусматривает, что инспекторы труда, которые снабжены документами, удостоверяющими их полномочия, имеют право беспрепятственного прохода на любое предприятие без предварительного уведомления. Кроме того, в случае инспекционного посещения согласно ст. 12 Конвенции допускается не уведомлять предпринимателя о присутствии, если уведомление может нанести ущерб эффективности контроля. Статья 12 Федерального закона № 294 вступает в противоречие с Конвенцией. Так, при проведении проверки предусмотрена обязанность предъявить служебные удостоверения и ознакомить руководителя предприятия с приказом о назначении проверки и с полномочиями проводящих ее лиц. Подобные коллизии требуют решения в пользу Конвенции, обладающей приоритетом перед положениями российского законодательства согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации [4]. Внеплановая выездная проверка — единственная возможность инспекции убедиться в фактическом соблюдении трудового законодательства. Отсутствие предварительного уведомления о проведении проверки, а в некоторых случаях уведомления о присутствии позволяет предотвратить сокрытие сведений о нарушении трудовых прав.

Проблемы вызывает и проведение плановых проверок. Согласно п. 2 ст. 9 Федерального закона № 294 плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. Данное положение противоречит ст. 16 Конвенции, в которой закреплено, что предприятия инспектируются так часто и так тщательно, как это необходимо для обеспечения эффективного применения соответствующих мер.

Законодательные ограничения по количеству проводимых в единицу времени внеплановых проверок отсутствуют. Они проводятся в случаях: истечения срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения; поступления обращений и заявлений; наличия приказа руководителя или его заместителя федеральной инспекции труда о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки. Однако обращения граждан редко касаются вопросов охраны труда, а проведение проверки в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации представляется маловероятным.

Федеральный закон № 294 также устанавливает, что проведение внеплановой проверки может быть обусловлено предварительным проведением плановой проверки, в результате которой выявляются нарушения и выносится предписание об их устранении. Частью 9 ст. 9 Федерального закона № 294 предусмотрена возможность проводить плановые проверки два и более раз в течение трех лет в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих определенные виды деятельности, перечень которых утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. № 944 «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью» (далее Перечень) [5]. Вместе с тем в Перечне указаны органы, осуществляющие плановые проверки, в число которых не входит трудовая инспекция. Кроме того, в ч. 9 ст. 9 Федерального закона № 294, а также в Перечень не включены отдельные виды экономической деятельности, лидирующие по количеству пострадавших.

Самая травмоопасная сфера деятельности в России по итогам 2018 года — строительство. Из общего числа погибших на трудовом производстве на стройках умер 21 % работников. Об этом свидетельствуют данные Роструда. Далее идут обрабатывающие производства (17 % погибших), сельское, лесное хозяйство, охота, рыболовство и рыбоводство (13 %). На четвёртом месте — деятельность, связанная с транспортировкой и хранением (12 %), на пятом — добыча полезных ископаемых (8 %). Всего в 2018 году на производстве произошло 5,4 тыс. несчастных случаев с тяжёлыми последствиями. Более трети несчастных случаев (34 %) — падение работника с высоты. С воздействием движущихся предметов, деталей механизмов связано 23 % происшествий. Падение, обрушение, обвал материалов или предметов привели к 13 % несчастных случаев, ещё 12 % пришлось на транспортные происшествия. Больше половины (55 %) всех несчастных случаев произошло из-за плохой организации труда — из-за нарушения трудового распорядка и дисциплины, недостаточной подготовки работников по охране труда и недостаточной организации производства. Из общего числа происшествий 1,4 тыс. привели к гибели работников [6].

Таким образом, представляется необходимым разрешение проведения плановых проверок по охране труда в указанных сферах чаще, чем раз в три года.

Отмечается наличие законодательных пробелов, в результате которых инспекция лишена возможности обязать работодателя предоставить информацию. Так, в случае непредставления информации согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее КоАП РФ) [7, ст. 19.7] влечет предупреждение или наложение административного штрафа. Однако при этом санкция статьи не возлагает обязанности предоставления информации. Очевидно, что привлечение к административной ответственности не освобождает от необходимости исполнения требования, а уплата штрафа не устраняет нарушения трудового законодательства. Поэтому необходимо закрепление соответствующей обязанности в санкции ст. 19.7 КоАП РФ.

Чаще всего рассмотрение жалоб и заявлений происходит в форме документарной проверки. Однако проверяемый работодатель может не включить в документацию сведения, позволяющие установить нарушение прав работников, предоставить документацию не в полном объеме. Поэтому основное внимание в настоящее время должно уделяться проведению не документарных, а выездных проверок.

Большую долю деятельности инспекций занимают проверки по обращениям граждан. По информации Роструда, в общей сложности за 2018 г. специалисты получили более 500 тысяч жалоб. При этом в службе подчеркнули, что эта цифра – показатель серьезной положительной динамики в работе: еще год назад она была в полтора раза меньше. Нередко одним из важных итогов обращения является предоставление гражданину исчерпывающей консультации о механизмах защиты своих трудовых прав. Так, в 2018 году такую информацию получили более 400 тысяч граждан, что также существенно больше, чем в прошлом году [8].

В Роструде не только ведут статистику по общему числу обращений граждан, столкнувшихся с нарушениями своих прав, но и фиксируют основные темы таких обращений. Так, в ведомстве отметили, что по итогам 2018 года чаще всего за консультацией или содействием в отстаивании нарушенных прав обращались те работники, которые столкнулись с невыплатой заработной платы или ее задержкой. Также популярной темой обращений является оформление документов при трудоустройстве работников и их увольнении из компаний. Наконец, третье место по общему числу обращений занимают вопросы обеспечения безопасности трудовой деятельности: проблемы, связанные с охраной труда на предприятиях, по оценке специалистов ведомства составляют порядка 10% от общего числа жалоб. Сейчас все большее значение имеет вопрос защиты трудовых прав населения предпенсионного возраста [8].

Эксперты Роструда отмечают, что именно обращение с жалобой нередко становится катализатором решения проблемы, возникшей у человека. Так, по результатам работы ведомства о выплате задолженностей по заработной плате за последние три года сотрудники российских предприятий получили порядка 60 миллиардов рублей. В общей сложности долги были частично или полностью возвращены более чем 2,5 миллионам работников. [8]

Таким образом, огромное количество жалоб работников, не связанных с вопросами охраны труда, препятствует осуществлению функции инспекции как органа контроля за соблюдением правил охраны труда, предотвращения несчастных случаев на производстве, выявления угрозы причинения вреда жизни и здоровью работников.

Отмечается низкий охват проверочными мероприятиями подконтрольных субъектов, обусловленный тем, что при действующей модели надзора Федеральная служба по труду и занятости при имеющихся ресурсах может обеспечить проверку лишь около 1,6 процента всех подконтрольных субъектов. Вместе с тем согласно документам Международной организации труда необходимый охват проверками инспекции труда подконтрольных субъектов должен быть обеспечен на уровне 15 - 20 процентов. При столь низком значении этого показателя невозможно в должной степени обеспечить контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права [9, ч. I]. Представляется необходимым решение кадровых вопросов, увеличение штата государственных инспекторов труда.

В случае выявления нарушений трудового законодательства инспектор вправе выдать работодателю предписание об их устранении. Легального определения предписания не установлено. В юридической литературе указывается, что предписание можно определить как акт реагирования инспектора труда на выявленные нарушения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права [10, с. 64]. Предписание является мерой административного принуждения, поскольку применяется во внесудебном порядке, носит оперативный характер и направлено на восстановление положения, существовавшего до совершения нарушения.

Работодатель вправе и обжаловать предписание соответствующему руководителю по подчиненности, и главному государственному инспектору труда или в суд. При этом срок, в течение которого работодатель обязан устранить нарушение при подаче жалобы к руководителю или главному инспектору труда не приостанавливается. Согласно Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации [11, ст. 223] правом на приостановление срока исполнения предписания до вступления решения в законную силу обладает только суд. В случае истечения срока работодатель подлежит административной ответственности по ст. 19.5 КоАП РФ, несмотря на то, что жалоба рассматривается в вышестоящей инстанции. Однако срок, в течение которого жалоба подлежит рассмотрению, не установлен. Поэтому представляется необходимым закрепление в ст. 361 ТК РФ обязательного приостановления срока обжалуемого предписания на период рассмотрения соответствующей жалобы указанными должностными лицами.

Согласно ст. 4.5 КоАП РФ срок привлечения к административной ответственности подлежит приостановлению лишь в случае, если лицо, в отношении которого ведется производство об административном правонарушении, заявляет ходатайство о рассмотрении дела по месту его жительства. Это означает, что обжалование предписания не приостанавливает срока давности привлечения к административной ответственности за его невыполнение. И даже если суд признает предписание законным, то у инспекции отсутствует возможность привлечь работодателя к ответственности. Очевидно, что недобросовестный работодатель намерен любыми способами оспорить предписание с целью избежать наказания. Для устранения указанной возможности следует расширить перечень оснований приостановления срока давности, дополнив ст. 4.5 КоАП РФ соответствующей нормой.

Подводя итог, можно сделать вывод, что для улучшения деятельности государственной инспекции труда необходимо внесение изменений в правовые акты, регламентирующие порядок организации проверок, а также необходимо увеличение штата инспекторов по охране труда. Статью 361 ТК РФ следует дополнить нормой, предусматривающей, что в случае принятия заявления об обжаловании предписания к производству соответствующим руководителем по подчиненности, главным государственным инспектором труда Российской Федерации исполнение предписания приостанавливается до дня вступления решения по жалобе в законную силу, а также установить в ст. 4.5 КоАП РФ, что срок давности привлечения к административной ответственности за неисполнение обжалуемого акта государственного органа подлежит приостановлению на период рассмотрения соответствующей жалобы.

Список литературы:

1. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (в ред. от 01 апреля 2019 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002 г. № 1 (часть I). Ст. 3.
2. Конвенция № 81 Международной организации труда «Об инспекции труда в промышленности и торговле» (принята в г. Женеве 11 июля 1947 г. на 30-ой сессии Генеральной конференции МОТ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 50. Ст. 4650.
3. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (в ред. от 26 апреля 2019 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008 г. № 52 (часть I). Ст. 6249.
4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009 г. № 4. Ст. 445; от 05 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014 г. № 9. Ст. 851; от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014 г. N 31 ст. 4398).
5. Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью: Постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. N 944 (в ред. от 24 января 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009 г. № 48. Ст. 5824.
6. Рыкова А. В Роструде назвали самые опасные сферы деятельности [электронный ресурс]. URL: https://russian.rt.com/russia/news/624444-rostrud-opasnost-deyatelnost (дата обращения 30 мая 2019 г.).
7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 01 мая 2019 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (часть I). Ст. 1.
8. В 2018 году россияне подали в Роструд около 500 тысяч жалоб // Онлайн-журнал Attek experts [электронный ресурс]. URL: https://www.centrattek.ru/novosti/3076/.
9. Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015 - 2020 годы), утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2015 г. № 1028-р (в последней редакции) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015 г. № 24. Ст. 3508.
10. Фомченков С.Г. Исполнение предписаний государственных инспекций труда: проблемы и перспективы развития // Современное право. 2008. №12. С. 64-65.
11. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08 марта 2015 г. № 21-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015 г. № 10. Ст. 1391.