СХЕМА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ КАК ВИД ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ

Градостроительный кодекс Российской Федерации в редакции Федерального закона от 18 ноября 2011г. №337-ФЗ предусматривает территориальное планирование рационального использования и охраны земель поселений на основе градостроительной и землеустроительной документации. При этом градостроительная документация ориентирована преимущественно на размещение объектов капитального строительства, а организация использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения и других категорий должна осуществляться на основе землеустроительной документации. Поэтому схемы территориального планирования необходимо увязывать со схемами землеустройства соответствующего уровня управления. Порядок согласования схемы территориального планирования муниципального района и генплана поселения определен ч.2 ст.21 и ч.2 ст.25 ГК РФ. При этом должны быть установлены границы административно-территориальных образований.

При определении границ сельских поселений Федеральным законом от 06.10.2003г № 131-ФЗ (п.11 ст.11) определен принцип пешеходной доступности поселения до его административного центра и обратно в течение рабочего дня.

В Градостроительном кодексе Российской Федерации указаны два отличия поселения от обычных сельских населенных пунктов. Для поселений характерны: а) общая объединяющая территория; б) наличие местного самоуправления.

Населенный пункт, в котором расположен представительный орган соответствующего муниципального образования обычно является административным центром сельского поселения и муниципального района.. Понятие «сельское поселение» ассоциируется с понятием «сельский совет» и входит в его название. Например, сельское поселение Дмитриевский сельский совет муниципального района Уфимский район.

Понятие поселения как территориальной основы местного самоуправления в систему российского законодательства введено Конституцией РФ и получило развитие в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ. В «Концепции устойчивого развития сельских территорий в Российской Федерации до 2020 года» понятие «сельские населенные пункты» определено,  как место проживания людей (села, деревни, станции, поселки, кишлаки, аулы, хутора и другие населенные пункты независимо от количества проживающих в них жителей, если они отнесены нормативно-правовыми актами субъектов РФ по административно-территориальному устройству к сельским населенным пунктам).

В юридической и научной литературе широкое распространение получили термины «сельские территории», «сельские районы», «сельские регионы», «сельская местность».

Согласно Концепции устойчивого развития сельских территорий в Российской Федерации понятие «сельская территория» равнозначно понятиям «сельская местность» и «село» в широком смысле, и определяется как территория сельских населенных пунктов и межселенные территории за пределами городов.

В Республиканской целевой программе «Социальное развитие села в Республике Башкортостан до 2013 года», утвержденной постановлением Правительства РБ от 11.07.2003 года № 141, под сельской местностью понимают сельские поселения и межселенные территории, объединенные в границах муниципального района, а также сельские населенные пункты и рабочие поселки, входящие в состав городских поселений или городских округов, на территории которого преобладает деятельность, связанная с производством и переработкой сельскохозяйственной продукции.

Сельские поселения отличаются большим разнообразием природных, социально-экономических и экологических условий:

- по численности населения (от 1-2 жителей до 10 тысяч жителей и более);

- по отраслевому назначению (с преобладанием работающих в сельском и лесном хозяйстве, промышленности, в учреждениях науки и торговли других сферах;

- по способу хозяйствования (дачные, загородные, аграрно-индустриальные и смешанные типы населенных пунктов);

- по функциональному сельскохозяйственному назначению (при животноводческих фермах, заготовительных пунктах, пасеках, в рыбных хозяйствах, полевые станы, пункты приема и сдачи продукции и другие).

Несельскохозяйственного назначения  населенные пункты в сельской местности:

- при промышленных предприятиях;

- на путях сообщений, газо- и продуктопроводах;

- при крупных объектах строительства;

- лесопромышленные и лесоохранные;

- рыбопромысловые и охотничье-промысловые;

- при научных станциях;

- при учреждениях здравоохранения и просвещения.

Основным звеном территориального планирования является зонирование территории. Земельное и градостроительное законодательство предусматривают зонирование территории поселений с определением видов разрешенного использования земель в каждой из зон. Зонирование проводят в процессе разработки генеральных планов и отражают в схемах зонирования. В соответствии со ст.85 ЗК РФ и ст.35 ГрК РФ земельные участки в поселениях могут быть отнесены к следующим территориальным зонам: жилая, общественно-деловая, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационная, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов и др.

По определению «Энциклопедии кадастрового инженера», «территория» представляет собой часть поверхности Земли, ограниченной естественными или условными границами, а «территориальная зона» - характеризуется особым правовым или социально-экономическим режимом ее использования. Границы зон определяют при зонировании земель в соответствии с действующим законодательством РФ и ее субъектов или принимают сложившиеся стихийно. Стихийно территориальные е зоны могут сложиться в результате заражения (химического, радиоактивного) или обслуживания объектов (торговля, образование, транспорт).

Границы территориальных зон (ТЗ) могут быть естественными и условными. Зоны могут быть правовые, средообразующие, экономические и социальные (общего пользования), заповедники, заказники, памятники природы, зеленые зоны вокруг городов, зоны повышенной опасности (санитарно-защитные, зоны подтопления и т.п.).

Порядок использования земель населенных пунктов определяют генеральным планом или проектом планировки. Генплан определяет направление развития поселения, территориальные зоны, условия формирования среды жизнедеятельности, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные, экологические и санитарные требования к освоению территории поселения. Согласно ГрК РФ, в генеральном плане поселения разрабатывают:

- положение о территориальном планировании;

- карту границ населенных пунктов и размещения объектов;

- карту функциональных зон.

В развитие генплана разрабатывают правила землепользования и застройки, проводят зонирование территории и на этой основе  определяют градостроительные регламенты зон. Согласно ст.30 ГрК РФ Правила землепользования и застройки включают:

- порядок их применения и изменения;

- карту градостроительного зонирования;

- градостроительные регламенты.

Градостроительные регламенты содержат информацию:

- о видах разрешенного использования земельных участков;

- о предельных размерах земельных участков и предельных параметрах  разрешенного строительства;

- об ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства.

ФЗ «О развитии сельского хозяйства» от 29.12.2006 года № 264-ФЗ в качестве основной цели государственной аграрной политики определил устойчивое развитие сельских территорий, обеспечивающее занятость населения и повышение уровня его жизни.

Содержание устойчивого развития территории определено в «Концепции устойчивого развития сельских территорий», под которым понимают «стабильное социально-экономическое развитие сельских территорий, увеличение объемов производства сельскохозяйственной и рыбной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства и рыбохозяйственного комплекса, достижение полной занятости населения и повышения уровня его жизни, рациональное использование земель.

До начала земельной реформы сельские населенные пункты входили в состав земель сельскохозяйственного назначения как единые землепользования колхозов и совхозов в качестве усадеб и хозяйственных центров. В этих условиях систему мероприятий по организации использования и охраны земель как основу устойчивого и высокоэффективного развития всего сельскохозяйственного производства разрабатывали в проектах внутрихозяйственного землеустройства.

Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета РСФСР от 04.03.1991г. населенные пункты выведены из административного подчинения колхозов и совхозов и переданы в ведение сельских (поселковых) Советов депутатов трудящихся, а их земли переведены в состав земель населенных пунктов и отграничены от земель других категорий, в т.ч. сельскохозяйственного назначения. Это определило их различный правовой статус и обусловило различный подход к организации их использования и охраны.

В результате земельной реформы в границах сельских поселений появилось множество правообладателей на земельные участки: сельскохозяйственные предприятия и организации, владельцы личных подсобных и фермерских хозяйств, собственники земельных долей, участков с индивидуальными жилыми домами, садами и огородами, арендаторы и т.д. Значительные площади земель требуют особого режима их использования: водоохранные зоны и прибрежные полосы; защитные и охранные полосы вдоль железных и автомобильных дорог, линий электропередач и трубопроводов; санитарно-защитные зоны, ценные и особо ценные земли и т.д. Все это значительно усложнило земельные отношения и систему управления земельными ресурсами. Поэтому объективно назрела необходимость в повсеместном проведении нового вида землеустроительных работ – землеустройства территорий сельских поселений с охватом всех земель в границах поселения независимо от их целевого назначения, разрешенного использования и правового режима. Для этого, прежде всего, нужна воля государства, выраженная в соответствующих нормативных правовых актах, организационно-техническом и финансовом обеспечении.

Федеральный закон от 06.10.2003 г № 131-ФЗ предписывал до 01.03.2005г установить границы муниципальных образований и наделить их статусом соответственно городского и сельского поселения, городского округа, муниципального района. В развитие данного Федерального закона в Республике Башкортостан были приняты закон РБ «О границах, статусе и административных муниципальных образованиях в РБ» от 17.12.2004 №126-з, «Об административно-территориальном устройстве РБ» от 20.04.2005 года №178-з и «Об изменениях в административно-территориальном устройстве РБ и границах муниципальных образований» от 20.07.2005 №211-з, в соответствии с которым территория Республики разделена на 9 городских округов и 54 муниципальных района в составе 23 городских и 943 сельских поселений. Ряд муниципальных районов включает сельские и городские поселения. К законам были приложены карты-схемы и описания границ муниципальных образований.

Правительство РБ распоряжением от 18.10.2010 № 166-р утвердило «План мероприятий по описанию и утверждению границ сельских поселений РБ в соответствии с требованиями гражданского и земельного законодательства», а распоряжением от 11.04.2011 №312-р выделило из бюджета Республики необходимые средства на выполнение этих работ.

К началу 2014 года границы всех сельских поселений описаны в соответствии с установленным  Приказом Минэкономразвития от 03.06.2011г №267 «Порядком описания границ объектов землеустройства». Таким образом сельское поселение юридически признано объектом землеустройства и готово для проведения в нем комплекса землеустроительных работ по организации рационального использования и охраны всех земель.

Границы всех муниципальных образований определены и описаны. В соответствии со ст.ст.14 и 15 Федерального закона №131-ФЗ 2003 года вопросы земельных отношений в границах поселений должны регулировать органы местного самоуправления поселений, а на межселенную территорию – органы муниципальных районов. В Башкортостане, где нет межселенных территорий, территории поселений одновременно в административном подчинении органов местного самоуправления сельских и районных муниципальных образований, что порождает неопределенность при регулировании земельных отношений и управлении земельными ресурсами этих образований.

В Республике Башкортостан разработаны: Схема территориального планирования, Республиканская целевая программа развития автомобильных дорог и жилищного строительства на 2012-2015гг, Республиканская целевая программа «Повышение плодородия почв и сохранение агроландшафтов как национального достояния на период до 2015 года», ряд целевых отраслевых программ по образованию, здравоохранению, спорту и т.п.

В соответствии с Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 21 октября 2009 г. № 391 «О республиканской целевой программе «Обеспечение территории Республики Башкортостан документами территориального планирования на 2009 - 2014 годы» в Республике в 2014 году завершается разработка генпланов развития сельских населенных пунктов. Но нет программы по организации рационального использования и охраны земель реформированных колхозов и совхозов и научно-методической основы проведения этих работ в новых условиях хозяйствования на селе.

Согласно ст.15 Федерального закона «О землеустройстве» от 18.06.2001 № 78-ФЗ и приказу Минэкономразвития России «Об утверждения порядка описания местоположения границ землеустройства» от 03.06.2011г №267 одним из этапов землеустройства является межевание земель. В соответствии со ст.17 Закона «О землеустройстве», Правительство РФ постановлением от 20.08.2009г №688 утвердило «Правила установления на местности границ объектов землеустройства», в котором были определены технические требования к выполнению работ. Необходимость разработки проектов межевания земельных участков была подтверждена Федеральным законом от 29.12.2010г №435-ФЗ. В развитие данного Закона Минэкономразвития России приказом от 03.08.2011г №388 утвердило «Требования к проекту межевания земельных участков», выделяемых из земель сельскохозяйственного назначения в счет земельной доли. Проект состоит из текстовой и графической частей. Текстовая часть включает:

- пояснительную записку;

- исходные данные;

- сведения об образуемых и измененных участках и их частях;

- список собственников земельных участков;

- сведения о доступе к образованным и измененным земельным участкам.

С 04.10.2011г вступили в силу утвержденные приказом Минэкономразвития РФ от 03.08.2011г №788 «Требования к проекту межевания земельных участков». Они определяют порядок межевания земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в счет земельных долей для их государственной регистрации. В соответствии с этими нормативными актами в Республике Башкортостан в 2011-2013гг проведено перераспределение земель сельскохозяйственного назначения и приватизации земельных долей.

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. С 1 января 2012г., при отсутствии документов территориального планирования, органы государственной власти и местного самоуправления не вправе принимать решения о резервировании и изъятии земельных участков для государственных и муниципальных надобностей, переводить земельные участки из одной категории в другую; выдавать разрешения на строительство.

Документы территориального планирования Российской Федерации; субъектов Российской Федерации; муниципальных образований.

Главная задача схемы территориального планирования субъекта РФ – обеспечить устойчивое развитие и повышение инвестиционной привлекательности территории субъекта  посредством размещения объектов регионального значения с учетом всех стратегий и программ социально-экономического развития на основе анализа использования территории и прогнозируемых ограничений ее использования.

Такие схемы включают в себя также карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения:

- энергетических систем;

- обороны безопасности и космической деятельности;

- транспорта, путей сообщения, информатики и связи;

- линейных объектов, естественных монополий;

- иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами полномочий Российской Федерации, в том числе по выполнению ее международных обязательств.

Схема территориального планирования муниципального района включает:

- положение о территориальном планировании;

- карту планируемого размещения объектов местного значения;

- карту границ населенных пунктов (в том числе вновь образуемых) на межселенных территориях;

- карту функциональных зон установленных на межселенных территориях,

  положение о территориальном планировании содержит:

- обоснование проектных решений по организации использования  территории муниципального образования и прогнозируемых ограничениях ее использования;

- оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов на комплексное развитие  территории;

- перечень и характеристику основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на межселенных территориях.

На картах территориального планирования муниципального района показаны:

1) границы поселений муниципального района;

2) границы населенных пунктов в составе поселений;

3) объекты капитального строительства, территории, федерального, регионального и местного значения, в том числе:

- электро- и газоснабжения;

- автомобильные дороги вне границ населенных пунктов;

- образования;

- здравоохранения;

д) физической культуры и массового спорта;

е) утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

ж) иные объекты.

  Проектирование осуществлено на основе:

• задания на проектирование;
• топографических планов съемки территории масштаба 1:25000 на межселенную территорию и в масштабе 1:2000 на земли населенных пунктов;
• исходных данных и пожеланий администрации муниципального образования.

Схемы территориального планирования муниципальных районов утверждены органами местного самоуправления районов по согласованию с органами местного самоуправления сельских поселений. Утверждённая градостроительная документация передана соответствующим органам архитектуры и градостроительства для регистрации, хранения и контроля за её реализацией.

Список литературы:

• Градостроительный кодекс РФ. Принят Государственной Думой 22 декабря 2004 года. Одобрен Советом Федерации 24 декабря 2004 года. Подписан президентом РФ 29 декабря 2004 года №190-ФЗ. С исправлениями и дополнениями вступившими в силу с 28.12.2014 г.
• Градостроительная документация, ее назначение, состав, содержание. [Электронный ресурс]:  http://rusbuildrealty.ru/books/gradostroitelstvo-planirovka-naselennyh-punktov/5.html
• Государственный кадастр недвижимости служит людям Шеляков И.М., Стафийчук И.Д.. В сборнике: Научное обеспечение инновационного развития АПК материалы Всероссийской научно-практической конференции в рамках XX Юбилейной специализированной выставки "АгроКомплекс-2010". 2010. С.311-314.
• Земельные ресурсы Республики Башкортостан и кадастровое обеспечение их эффективного и рационального использования Шеляков И.М., Стафийчук И.Д., Губайдуллина Г.Р.. Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. №5-6 (125). С.20-27.
• Консультант+ Градостроительный кодекс РФ.  [Электронный ресурс]:  http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=164785
• Нормативная основа резервирования земель для развития населенных пунктов Стафийчук И.Д., Лукманова А.Д.. В сборнике: Научное обеспечение инновационного развития АПК материалы Всероссийской научно-практической конференции в рамках XX Юбилейной специализированной выставки "АгроКомплекс-2010". 2010. С.288-291.
• Организационная основа управления землями населенных пунктов Стафийчук И.Д., Юланова Э.М.. В сборнике: Земельная реформа и эффективность использования земли в аграрной сфере экономики сборник статей Всероссийской научно-практической конференции. Министермство сельского хозяйства РФ, Министерство сельского хозяйства РБ, Российский гуманитарный научный фонд, Академия наук РБ, ФГБОУ ВПО Башкирский государственный аграрный университет; отв. за выпуск Чудов И.В.. 2014. С.461-464.
• Сельское поселение как объект управления земельными ресурсами Стафийчук И.Д., Губайдуллина Г.Р.. В сборнике: Интеграция науки и практики как механизм эффективного развития АПК материалы Международной научно-практической конференции в рамках XXIII Международной специализированной выставки "АгроКомплекс-2013". 2013. С.188-190.
• Функции органов местного самоуправления по управлению муниципальными землями Янбухтин Н.Р., Стафийчук И.Д.. Экономика и кправление: научно-практический журнал. 2007. №4. С.78-83.
• Экологическая основа управления земельными ресурсами Губайдуллина Г.Р., Стафийчук И.Д.. В сборнике: Состояние и перспективы увеличения производства высококачественной продукции сельского хозяйства материалы Юбилейной III Всероссийской научно-практической конференции посвященной 75-летию со дня рождения кандидата технических наук, доцента Савельева Анатолия Васильевича и 10-летию создания кафедры технологии мяса и молока ФГБОУ ВПО ВПО Башкирский государственный аграрный университет, факультет пищевых технологий, кафедра технологии мяса и молока. 2014. С.25-28.