К ПОСТАНОВКЕ ПРОБЛЕМНЫХ АСПЕКТОВ ЗОНИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ

На 1,2 % земельных ресурсов России, землях населённых пунктов, проживают 142,9 млн. человек, а именно более 73 % численности населения Российской Федерации [2], что позволяет указанные земли обозначить как так называемый территориальный базис.

Главной целью земель населённых пунктов является обеспечение благоприятных условий жизни и основной деятельности многомиллионного населения, для чего посредством принятия специальных документов законодателем устанавливается правовой режим территорий исходя из их принадлежности к той или иной категории земель, вида разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Однако на практике выявляются пробелы в сфере практического применения регулирования земельных отношений в населенных пунктах.

Важно понимать, что для земель населенных пунктов определяющее значение имеют их использование по назначению, единство правового регулирования использования указанных земель и зданий, строений, сооружений, на них расположенных [4, С. 41; 7, С. 52]. Из статьи 83 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) можно выделить следующие неотъемлемые отличительные признаки таких земель: застройка населенных пунктов (создание зданий и сооружений на всей территории населенного пункта или ее частях), развитие населенных пунктов (улучшение социально-экономических, экологических условий, условий жизни и работы людей, основанное на деятельности в области технического сотрудничества, совместных мероприятиях государственного и частного секторов) и граница (то, что отделяет земли населенных пунктов от иных категорий земель). Важно понимать, что внутри границ населенного пункта могут находиться земли только одной категории (п. 1 ст. 85 ЗК РФ).

Земли населенных пунктов, будучи отграниченными от других земель границами городских и сельских населенных пунктов, находятся в ведении органов государственной власти и местного самоуправления [2], которые организуют использование и охрану, принадлежащих им земель. Для этого вся территория населенного пункта в пределах его границ делится на территориальные зоны [5, Ст. 85]: осуществляется градостроительное зонирование – зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон (для них в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты, пункт 7, статьи 1 ГрК РФ) и установления градостроительных регламентов (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование осуществляется посредством разработки специального документа – правил землепользования и застройки. Правила утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В сущности, правила устанавливают порядок комплексного развития территории и муниципального образования, осуществляют взаимосвязь территориального планирования и планировки, оказывая регулирующее воздействие на экономическую деятельность правообладателей земельных участков [9], координируют правовой режим земель. Они, исходя из частей 2-6 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ (по тексту – ГрК РФ), должны содержать такие элементы, как порядок применения и внесения изменений в правила землепользования и застройки, карта градостроительного зонирования (графически устанавливает и отображает границы территориальных зон, отвечающие требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне) и градостроительные регламенты (по сути, технические нормы, своеобразные публично-правовые правила пользования и застройки земельных участков [12]).

Важно понимать, что изменение зонирования земель населенных пунктов затрагивает не только очевидные картографические, географические и иные территориальные характеристики, но и правовую, социально-экономическую и иные сферы общества. Так в процессе проектирования и последующего освоения и застройки территорий поселений необходимо местоположение границ земельного участка определять с учетом красных линий, обозначающих существующие, планируемые границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов [3, П. 11, ст. 1].

Красные линии подлежат обязательному отражению и учету в генеральных планах, совмещенных с проектами планировки территории, проектах межевания, планировки магистралей, улиц и площадей, инженерно-транспортных коммуникаций. Априори они должны обладать вполне определенными правовыми и техническими характеристиками [8], однако граждане и организации чаще сталкиваются с тем, что о существовании красных линий узнают непосредственно обращаясь в органы местного самоуправления, например, с заявлениями о предоставлении в собственность земельного участка под зданием, получая отказ, поскольку часть участка зарезервирована для муниципальных нужд, участок относится к землям общего пользования либо спорный участок находится в границах красных линий.

При проведении изменений градостроительной ситуации [6, П. 4.6.] нередко возникают случаи, когда красные линии проходят по территории уже образованных и поставленных на кадастровый учет земельных участков, принадлежащих гражданам или юридическим лицам на определенном вещном праве [11], возникают ситуации, когда земельный участок находится в разных территориальных зонах и имеет различный вид разрешенного использования. Такое положение вещей на практике чинит препятствия узаконения владения конкретным земельным участком. По логике законодателя созданию таких ситуаций должна препятствовать процедура проведения публичных слушаний. Они предоставляют каждому возможность участвовать в обсуждении общественно значимых вопросов, имеющих существенное значение для граждан. Их конечной целью является выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. По идее процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам. Вместе с тем, жителям муниципальных образований получить информацию о проведении публичных слушаний довольно затруднительно (порядок опубликования актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, такую информацию найти так уж и просто, например, в Уставе Красноярского края не описан такой порядок). В свою очередь результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер и их учет может быть затруднителен, если при изменении границ муниципального образования (например, расширения городского округа за счет сельского поселения) жители этих муниципалитетов высказали различное суждение о его необходимости.

Соответственно, в настоящее время наблюдается рост конфликтных ситуаций и судебных разбирательств по обжалованию результатов публичных слушаний, что в целом дискредитирует институт публичных слушаний в глазах правообладателей недвижимости[10], в результате население склонно воспринимать предложения по изменению границ враждебно либо нейтрально, не осознавая значимость принимаемых решений.

Для разрешения указанных проблем, связанных с зонированием земель населенных пунктов, предлагается разработать эффективную модель пространственно-экономической организации земель. Примерами реализации похожих моделей являются американская модель зонирования (Нью-Йорк) и немецкая модель планирования (Берлин) [1].

Список литературы:

1. Gesetz über die Bildung einer neuen Stadtgemeinde Berlin, (Groß-Berlin-Gesetz) vom 27. April 1920 – Закон об образовании нового Берлина («Закон о Большом Берлине») от 27 апреля 1920 г.
2. Бедова Е. С. Правовой режим земель населенных пунктов :дисс… канд. юрид. наук / Е. С. Бедова. – М., 2012. – 237 c.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // Рос. газ. – 2004. – № 290.
4. Ерофеев Б. В. Правовой режим земель городов. / Б. В.Ерофеев. – М.: Юрид. лит., 1976.
5. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Рос. газ. – 2001. – №  211-212.
6. Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации: постановление Госстроя РФ от 6 апреля 1998 г. № 18-30 // Бюллетень строительной техники. – 1998. – № 6.
7. Лисина Н. Л. Правовой режим земель поселений :дисс. … канд. юрид. наук: : 12.00.06 / Н. Л. Лисина. – М., 2003.
8. Нигматуллина Э. Ф., Сафин З. Ф. Понятие земель общего пользования и их правовой режим // Ученые записки Казанского государственного университета. – Казань: Изд-во Каз. Гос. ун-та, 2010.  – Т. 152. – Кн. 4. – С. 141-148.
9. Новиков А. А., Носов О. И. Аспекты правового регулирования зонирования территорий городских и сельских поселений // Экономика и экология территориальных образований. – Ростов-на-Дону: Донской государственный технический университет, 2016. – № 2.
10. Сафарова М. Д. Практика применения института публичных слушаний в градорегулировании // Имущественные отношения в Российской Федерации.  – 2015. – № 9. – С. 21 - 35; № 10. – С. 52 - 58.
11. Трубкин Н. В. К вопросу о правовом статусе красных линий // Юрист. – М.: Юрист, 2012. – № 14. – С. 24-26.
12. Чубаров В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости / В. В. Чубаров. –  М.: Статут, 2006. – 336 c.