РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ НЕПРОПОРЦИОНАЛЬНОГО РАСПРЕДЕЛЕНИЯ МАНДАТОВ В ПЕРСОНАЛИЗИРОВАННОЙ ПРОПОРЦИОНАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ В ГЕРМАНИИ

24 сентября 2017 года будут проведены очередные выборы в Бундестаг [5]. Федеральным законом «О выборах» (Bundeswahlgesetz) от 7 мая 1956 года устанавливается уникальная система, не имеющая точных аналогов в мире. Федеральный Конституционный суд Германии называет её «персонализированной пропорциональной» [9], хотя российской науке чаще встречается название «связанная» смешанная избирательная система[1, c. 20][2, c. 53]. Эта система, предлагающая нестандартный вариант уравновешивания плюсов и минусов мажоритарной и пропорциональной систем, представляют интерес для избирательного права в целом, и особенно для стран со смешанными избирательными системами. В 2013 году произошли некоторые изменения в порядке формирования Бундестага, которые сделали систему ещё более пропорциональной, хотя отечественной наукой они были практически проигнорированы.

Базовое число членов Бундестага составляет 598 человек, половина из них избирается на одномандатных округах, а другая – по партийным спискам. Соответственно избиратель в ФРГ имеет два голоса, но при этом получает не два разных бюллетеня, а один сдвоенный. В левой половине которого размещаются кандидаты по одномандатному округу, с правой – земельные списки. Кандидаты,  выдвинутые партией, располагаются напротив земельного списка той же партии, при этом, если партия выдвинула только кандидата или только список, то на другой половине остаётся пустое место. Некоторые отмечают, что такая система побуждает избирателя голосовать за список и кандидата одной партии, поэтому результаты партий и кандидатов от них примерно соотносимы[2, c. 9].

К распределению мандатов в Бундестаге допускаются партии, преодолевшие 5-процентный барьер, а так же партии, не получившие 5 %, но одержавшие победу как минимум в трёх мажоритарных округах. Правда, за время существования системы это положение применялось лишь однажды: в 1994 году кандидаты от Партии демократического социализма (PDS) победили в четырёх одномандатных округах, поэтому партия была допущена к распределению мандатов, хотя набрала лишь 4,4 % [6].

Так как главный принцип формирование бундестага – пропорциональное распределение мандатов, поэтому Бундестаг не делится на две части, в одной из которых и происходит распределение мандатов по спискам (как, например, сейчас в России), а за основу берётся общее число депутатов – 598. Однако, от этого числа ещё отнимаются мажоритарные мандаты партий, которые не набрали 5 % (или не одержали победу в трёх одномандатных округах) и не было допущены к распределению мандатов. Такая ситуация была опять же с ПДС (PDS) в 2002 году, она, не набрав 5 %, провела в Бундестаг двух одномандатников [7]. То есть между партиями распределялось не 598, а 596 мест.

Далее происходит распределение всех 598 мандатов среди прошедших партий. Главным является число вторых голосов, то есть получив опредённое число мест после распределения мандатов согласно проценту, набранному партией по партийным спискам, партия их себе гарантирует независимо от результатов по мажоритарным округам.

Сначала места, положенные партии, занимают одномандатники, а оставшиеся места – кандидаты по спискам. Зачастую возникает такая ситуация, когда число депутатов от партии, прошедших в Бундестаг по одномандатным округам превышает число «положенных» партии по партийным спискам, но все одномандатники в любом случае идут в Бундестаг, а те депутаты, которые образуют разницу между «положенным» числом и полученным, образуют «избыточные» мандаты (Überhangmandate). То есть получается, что число членов Бундестага нестабильно и может стать больше базовых 598, а доля партии, получившей «избыточные» мандаты становится больше отведённого ей процента, что приводит к нарушению принципа пропорциональности.

Существование таких мандатов долгое время являлось основным вопросом в немецком избирательном праве. Хотя их появление и нарушает принцип пропорционального распределения мандатов, так как «избыточные» мандаты получают в основном крупные партии, тем самым увеличивая свою долю в парламенте и уменьшая долю оппозиции. Федеральный Конституционный Суд указал на то, что «конституционность существования избыточных мандатов не вызывает сомнений, так как их существование является неизбежным следствием особой персонализированной избирательной системы [9]». Но число «избыточных» мандатов не может быть бесконечным, Конституционным Судом было определено число таких мандатов, выше которого избирательная система может пойти в противоречие конституции. Суд назвал цифру в 5 % от первоначального списочного состава [10], то есть 30 депутатских мест, что, по мнению некоторых исследователей, указывает на конституционно-правовую дефектность «избыточных» мандатов [4, c. 9] и может свидетельствовать о нежелательности серьёзных искажений пропорциональности.

Хотя обычно искажения не были столь значительными, в итоге такая система была признана неконституционной и принят новый избирательный закон, согласно которому появляются «компенсационные» мандаты (Ausgleichsmandate). При появлении «избыточных» мандатов у партии, число депутатов у остальных партий увеличивается за счёт «компенсационных» мандатов во столько же раз, во сколько увеличивается доля фракции в парламенте, которая получила «избыточные» мандаты, то есть «компенсационные» мандаты появляются до тех пор, пока не будет восстановлена пропорциональность. Ранее такая система применялась только в земле Шлезвиг-Хольштейн [13].

Впервые «компенсационные» мандаты были применены на выборах в бундестаг 2013 года. На них партия ХДС (CDU) получила 4 «избыточных» мандата [11], чтобы восстановить пропорциональность, то есть нивелировать отклонения от результата, полученного партией,  другие партии получили «компенсационные мандаты», что привело к увеличению числа членов Бундестага от базовых 598 до 630, а соответственно и увеличение расходов на бундестаг, поэтому реформа получила неоднозначные оценки. Халина Вавциняк, лидер партии «Зелёных», назвала реформу бессмысленной, подчеркнув, что «Больше кресел в Бундестаге не означает больше демократии [12]». Но в целом реформа получила положительные отзывы, так как в результате доля мандатов оказалась идеально соответствующей доле голосов, рассчитанной от числа голосов, поданных за партии, участвующие в распределении мандатов: наибольшее расхождение составило 0,1 % [2, c. 7].

Хотя всё-таки остаются серьёзные различия между результатом, полученным партией и её долей в парламенте. Так, например, ХДС/ХСС (CDU/CSU), набрав 41,5 %, получили в Бундестаге 49,3 %, причиной тому наличие заградительного барьера в 5 %. В Германии поднимался вопрос о неконституционности существующего пятипроцентного барьера, но Федеральный Конституционный суд признал его непротиворечащим конституции и призванным обеспечить работоспособность парламента и правительства [8]. Обычно этот процент не приводил к неучёту мнения существенной части проголосовавших, но в 2013 году двум партиям немного не хватило до 5 %: Свободной демократической партии (FDP) (4,8 %) и партии «Альтернатива для Германии» (AfD) (4,7 %). А в целом оказалось неучтённым мнение 15,7 % проголосовавших [11], что уже приводит к заметным различиям между результатом партии и её долей в Бундестаге, а это нарушает основной принцип формирования Бундестага – пропорциональное распределение мандатов. Такие искажения позволяют ставить вопрос о чрезмерности для Германии существующего барьера. Возможно, вопрос величины заградительного барьера станет следующим на пути совершенствования избирательной системы с целью наиболее полного учета интересов всего населения, хотя, учитывая вышеупомянутое постановление Конституционного Суда, его изменение маловероятно.

Благодаря последним изменениям и появлению «компенсационных» мандатов отклонения от принципа пропорциональности были сведены к минимуму, крупные партии потеряли своё преимущество, которое давали им «избыточные» мандаты. И вообще избыточные мандаты потеряли свою «искажающую» роль. В целом восторжествовал принцип пропорциональности, то есть система стала более или менее реально отражать текущие настроения в обществе. При этом избиратели могут влиять на персональный состав и это не приводит к разнице между реальной поддержкой партии и её долей в парламенте, как в мажоритарных или пропорциональных «несвязанных» избирательных системах. Всё это делает немецкую избирательную систему одной из самых совершенных в мире.

Список литературы:

1. Китновская О. В. Смешанная избирательная система: понятие, достоинства и недостатки // Актуальные вопросы юридических наук: материалы Междунар. науч. конф. (г. Челябинск, ноябрь 2012 г.). – Челябинск: Два комсомольца, 2012. – С. 19-21
2. Любарев А.Е. Сравнение германской и российской избирательных систем // NB: Вопросы права и политики. – 2013. – № 11. – С.1-29
3. Михалева Г.М. Особенности избирательных систем // Журнал о выборах. – 2003. – № 1. – С. 53–55.
4. Румянцев, А. Г. "Избыточные" мандаты и проблема легитимности  в немецком избирательном праве // Сравнительное конституционное обозрение.  – 2009. – № 6. – С. 5 – 15.
5. Bundespräsident Gauck fertigt Anordnung über Bundestagswahl aus Bundespräsident // Der Bundespräsident, – URL: http://www.bundespraesident.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2017/01/170124-Bundestagswahl-Anordnung.html?nn=1892032
6. Bundestagswahl vom Oktober 1994 // Der Bundeswahlleiter – URL: https://www.bundeswahlleiter.de/de/bundestagswahlen/fruehere_bundestagswahlen/btw1994.html
7. Bundestagswahl vom September 1994 // Der Bundeswahlleiter – URL: https://www.bundeswahlleiter.de/de/bundestagswahlen/fruehere_bundestagswahlen/btw2002.html
8. BVerfGE 1, 208 // Internetprojekte Prof. Dr. Axel Tschentscher – URL: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv001208.html
9. BVerfGE 16, 130 // // Internetprojekte Prof. Dr. Axel Tschentscher – URL: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv016130.html
10. BVerfGE 95, 335 // Internetprojekte Prof. Dr. Axel Tschentscher – URL: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv095335.html
11. Endgültiges amtliches Ergebnis der Bundestagswahl 2013 // Der Bundeswahlleiter, – URL: https://www.bundeswahlleiter.de/info/presse/mitteilungen/bundestagswahl-2013/2013-10-09-endgueltiges-amtliches-ergebnis-der-bundestagswahl-2013.html
12. Neues Wahlrecht, noch mehr Abgeordnete // Der Spiegel, – URL: http://www.spiegel.de/politik/deutschland/wahlrecht-reform-koennte-bundestag-groesser-machen-a-861869.html
13. Verfassung des Landes Schleswig-Holstein (1949) // Verfassungen der Welt, – URL: http://www.verfassungen.de/sh/schleswig-holstein49.htm