ПРЕЗИДЕНТ И КОНГРЕСС США В XVIII – XIX ВЕКАХ

Взаимоотношения Президента и Конгресса США на различных исторических этапах является предметом изучения многих современных историков и политологов. Традиционно считается, что отношения Президента как главы исполнительной власти с Конгрессом являются основой функционирования американского государства. Иногда их называют «центральной связью» американской политики [2]. Из-за сильного влияния Соединенных Штатов на политику многих иностранных государств отношения между законодательной и исполнительной ветвями власти нередко отражаются на всей мировой политической системе, являются предметом активного обсуждения мировыми СМИ, политиками и учеными.

Большинство исследователей выделяют два основных этапа в развитии президентской власти в США: традиционный – до президентства Франклина Рузвельта и современный – начиная с правления Рузвельта. Большой интерес для изучения представляет первый этап развития президентской власти в США – период, когда происходило формирование системы сдержек и противовесов, закладывались основы политической системы Соединенных Штатов.

В принятой 17 сентября 1787 года на Конституционном Конвенте в Филадельфии Конституции Соединенных Штатов был заложен главный стержень политической системы США, а в будущем и любого другого демократического государства – принцип разделения властей. Один из авторов Конституции США Джеймс Мэдисон писал о значимости данного принципа: «сосредоточение всей власти – законодательной, исполнительной и судебной – в одних руках, независимо от того, предоставлена ли она одному лицу или многим, по наследству, назначению или избранию, можно по праву определить словом «тирания» [5, с. 323].

Однако получившие независимость от Великобритании американские штаты не сразу пришли к пониманию значимости данного принципа. Находясь долгие годы под гнетом Британской империи, американцы видели угрозу только в исполнительной власти, в связи с чем наделили законодательную ветвь власти широким кругом полномочий. Об этом свидетельствуют Статьи Конфедерации, принятые на Втором континентальном конгрессе 15 ноября 1777 года и являющиеся первым конституционным документом США. Согласно данному документу, вся полнота власти переходила законодательному органу – Конгрессу, члены которого каждый год назначались легислатурами штатов. Спустя десять лет данная система организации власти в США показала свою неэффективность, в связи в чем в 1787 году был созван Филадельфийский или Конституционный Конгресс, целью которого являлся пересмотр Статей Конфедерации. На Конгрессе было предложено два варианта преобразований: Вирджинский план и план Нью-Джерси. Однако они не предполагали принцип разделения властей: Вирджинский план предполагал избрание исполнительной и судебной власти законодательным органом, а согласно плана Нью-Джерси исполнительная власть должна была формироваться штатами в Конгрессе [1, с. 10].

Идея верховенства законодательной власти над исполнительной дошла до предпоследнего проекта Конституции США, но многие делегаты Конгресса стали понимать, что от законодательной власти может исходить такая же угроза, как и от исполнительной. По сути, орган, обладающий властными полномочиями, становился в широком смысле как законодательным, так и исполнительным, и судебным. В данной связи появилась идея независимых друг от друга общенациональных выборов Президента, как представителя исполнительной власти, и выборов в законодательный орган – Конгресс. Автором данной идеи являлся представитель от штата Коннектикут Роджер Шерман. Данный план вскоре был именован Великим Компромиссом.  Он предполагал формирование Конгресса, состоящего из двух палат, в котором нижняя (Палата представителей) представляет штаты, а верхняя (Сенат) – население. Таким образом, сформировалась современная система представительства в Конгрессе. А избрание Президента, с свою очередь предполагалось путем общенациональных выборов.

Некоторыми историками высказывается мнение, что несмотря на закрепленное в Конституции США разделение законодательной и исполнительной властей, исполнительная власть находилась в формальном подчинении Конгрессу. Видный государственный деятель США XVIII века Александр Гамильтон писал об этом: «суть законодательной власти - издание законов… а выполнение законов … исчерпывает все функции исполнительной власти» [5, с. 325].

Принцип разделения властей основывается на четком разграничении полномочий между органами государственной власти. Два ветви не могут выполнять одни и те же функции. Исчерпывающий перечень полномочий каждой из ветвей власти содержится в первых трех статьях основного закона Соединенных Штатов. Рассмотрим первые две статьи, разграничивающие полномочия между Президентом и Конгрессом.

Среди исключительных прав Конгресса можно выделить установление налогов, сборов и пошлин, распоряжение бюджетными средствами, введение единообразной денежной системы, выпуск в обращение бумажных и металлических денежных знаков, установление курса иностранной валюты, регулирование торговых отношений, установление единицы меры и весов, а также объявление войны.

Важно отметить, что Конгресс также обладает правом инициировать импичмент Президенту, Вице-президенту и некоторым другим высшим должностным лицам правительства.

В то же время, Конституцией Соединенных Штатов устанавливается куда меньшее число прерогатив Президента. Среди них выделяются право назначения высших государственных служащих, право ведения переговоров с иностранными государствами и право помилования [3, с. 36].

Тем не менее, Президент обладает рядом полномочий, не указанных в Конституции, но вытекающих из его государственно-должностных обязанностей. Еще одним правом, связывающим Президента с Конгрессом, является, право «рекомендовать к рассмотрению Конгресса такие меры, которые, по его суждению, необходимы и целесообразны». Однако Президенты США воспользовались этим правом лишь спустя сто лет с момента принятия Конституции. Первым Президентом, кто решил обратиться к Конгрессу по поводу волнующей его налоговой реформы, стал Кливленд Гровер. В то время как активно пользоваться данным правом начали с начала XX века.

Отдельно стоит остановиться на существующем у Президента США праве вето. Оно является одним из наиболее важных конституционных полномочий Президента и закреплено в 7 разделе 1 статьи Конституции. Согласно положениям Конституции, Президент имеет право налагать вето на законопроекты, но это вето может быть преодолено двумя третями голосов Конгресса. Однако помимо права обычного вето Президент способен наложить так называемое «карманное вето». Суть подобного вето заключается в том, что по Конституции США Конгресс представляет законопроект Президенту на утверждение, причём на процедуру отведено десять рабочих дней, после чего Президент либо должен наложить вето, либо утвердить новый закон. Если на момент получения документации Президентом до конца текущей парламентской сессии оставалось менее 10 рабочих дней, он может выждать до конца сессии, не принимая собственного решения, и тогда законопроект автоматически считается отклонённым [4, с. 41].

Создавая основы законодательства по разделению ветвей власти, авторы американской Конституции ставили перед собой цель не только разграничить полномочия во избежание злоупотребления власти, но и создать правительство, способное быстро и эффективно решать ставящиеся перед ним задачи. Для этого была разработана система сдержек и противовесов, подразумевающая совместную работу всех трех ветвей власти для решения всех общегосударственных вопросов.

В течении XIX в США происходит активное включение новых территорий в состав Соединенных Штатов, сопровождающееся формированием единой системы органов исполнительной власти. Также на становление государственности в США в XIX веке большое влияние оказала Гражданская война, после завершения которой произошел окончательный переход от конфедеративных отношений к федеративным, подразумевающий возрастание роли центральной власти.

Уже в данный исторический период в политической системе США начинает прослеживаться соперничество законодательной и исполнительной ветвей власти. На политической арене появляются сторонники как сильной власти Конгресса, так и усиления власти Президента. К примеру, в конце XVIII века республиканцы во главе с Томасом Джефферсоном озвучивали идею усиления роли Конгресса путем установления парламентской системы. Было также немало сторонников президентской республики. К примеру, 28-ой президент США Вудро Вильсон считал, что, так как Президент избирается всенародным голосованием, именно он ответственен за ситуацию в стране и ему должна быть отведена ключевая роль в государственной системе США. Некоторые Президенты, такие как Эндрю Джексон и Авраам Линкольн, пытались сделать реальные шаги для усиления власти Президента, однако они оказались малоэффективными и не принесли должного результата. Еще одним сторонником сильной президентской власти был 26-ой Президент США Теодор Рузвельт. Он придерживался мнения, что исполнительная власть должна доминировать над законодательной. Американские политологи С. Милкис и М. Нелсон считают, что Теодор Рузвельт положил начало идеи использования национальной поддержки в противостоянии с другими ветвями власти [1, с. 44]. Но на практике реализовать эти намерения сумел только его дальний родственник – 32-ой Президент США Франклин Рузвельт.

Тем не менее, в период с конца XVIII по начало XX века ключевую роль в управлении государством исследователями принято отводить законодательной ветви власти. Об этом свидетельствует и тот факт, что в XIX веке руководство исполнительными органами отводилось непосредственно Конгрессу. Существенные изменения в отношениях между Конгрессом и Президентом произойдут лишь к середине XX века с приходом к власти Франклина Рузвельта.

Таким образом, можно сделать вывод, что данный период был ознаменован окончательным формированием американской государственности, сопровождающимся созданием единой системы органов государственной власти, укреплением правовой системы страны и включением в ее состав новых территорий. Также в это время начинает прослеживаться соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти, которое продолжилось на протяжении всего XX века.

Список литературы:

1. Журавлева В.Ю., Перетягивание каната власти: взаимодействие Президента и Конгресса США. – М.: ИМЭМО РАН, 2011. – 163 с.
2. Президент и Конгресс: под разными знаменами – Голос Америки (включено в реестр иностранных агентов) [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: https://www.golos-ameriki.ru/a/obama-congress-backgrounder-11-4-2010-106722913/190031.html (Дата обращения: 04.04.2019)
3. Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты: Пер. с англ. / Сост. В.И. Лафитский; Под ред. О.А. Жидкова. – М.: Прогресс, Универс, 1993. – 768 с.
4. У. Бернам, Правовая система США. 3-й выпуск / Власихин В.А., Александров А.В, Коновалов А.Л. – М.: Новая юстиция, 2006. – 1216 с.
5. Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея: Пер. с англ. / Под общ. ред., с предисл. Н.Н. Яковлева. – М.: Прогресс, Литера, 1994. – 592 с.