ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Подлесный Евгений Александрович

студент 3 курса, учетно-финансового факультета, ФГБОУ ВПО СтГАУ, г. Ставрополь

E-mail: jk_3@mail.ru.

Глотова Ирина Ивановна

научный руководитель, канд. экон. наук, доцент, кафедра «Финансы, кредит и страховое дело», ФГБОУ ВПО СтГАУ, г. Ставрополь

Местное самоуправление, согласно Конституции РФ, составляет одну из основ конституционного строя, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории России.

В 2003 г. был принят Федеральный закон ФЗ-№ 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который усилил роль муниципальных образований в структуре органов управления [1]. С 1 января 2009 г он вступил в силу в полном объеме. Данный закон расширил список расходных полномочий местных властей, в то же время доходная база с момента его принятия постоянно сокращалась.

В настоящее время лишь два налога признаются местными — земельный и налог на имущество физических лиц. Их доля в структуре всех доходов не превышает 4 % (соответственно 3 % и 1 %). Проблемы местного самоуправления (далее — МСУ) широко обсуждаются на самом высоком уровне и находят свое отражение в ежегодных Посланиях президента РФ Федеральному собранию РФ. Главной проблемой остается недостаточное финансовое обеспечение расходных обязательств органов МСУ собственными доходами, лишающее их самостоятельности в проведении эффективной бюджетной политики.

Все особенности управления муниципальными финансами можно объединить в 4 группы: правовые, организационные, финансовые и поведенческие.

Правовые факторы отражают эволюцию органов МСУ с позиции их самостоятельности. Сегодня правовую основу МСУ формируют три главных документа. Прежде всего это Конституция РФ, рассматривающая МСУ в качестве самостоятельной ветви управления. ФЗ-№ 131 регулирует общие принципы организации МСУ, в т. ч. закрепление отдельных полномочий и источников доходов. В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления все муниципальные образования РФ были приведены к общему стандарту. Теперь их существует 4 типа: городские и сельские поселения, муниципальный район, городской округ и внутригородские образования городов федерального значения.

Не менее важна модель самой организации МСУ. Известны 3 ее основные модели: англосаксонская, континентальная и смешанная. Первая модель используется в странах с англосаксонским правом. Для нее характерны высокая самостоятельность местных властей (вплоть до установления местных налогов), а также децентрализация МСУ.

Континентальная модель характерна для стран континентальной Европы и их бывших колоний и больше используется для унитарных государств. В рамках данной модели принципы выборности сочетаются с назначаемостью.

Смешанная модель, которая действует в России, предполагает сочетание принципов обеих моделей. Ее часто называют немецкой. Анализ опыта организации МСУ в Германии показал, что в России могут быть применены как минимум две черты германской модели:

1.  вопросы местного самоуправления входят в компетенцию субъекта Федерации, а не Федерации (России);

2. несравненно выше участие населения в деятельности органов МСУ, например, через инструмент самообложения.

Организационные особенности управления муниципальными финансами, прежде всего, связаны с переходом России к среднесрочному планированию и принципам бюджетирования, ориентированного на результат, а также внедрению информационных технологий.

Главная проблема, с точки зрения организационных особенностей, — внедрение нового документа в бюджетный процесс, каким стал перспективный финансовый план. На уровне Федерации принято бюджетирование методом скользящей трехлетки, а на муниципальном уровне — «перспективный план + бюджет».

В организационном плане для эффективной разработки бюджетной политики чрезвычайно важна полноценная информационная база. Минфин РФ и Минрегионразвития РФ разработали проект «Электронное правительство» и программу внедрения информационных технологий. Внедрение одного лишь похозяйственного (муниципального) учета позволит составить данные о членах хозяйства, землях хозяйства и его жилом фонде. Следует отметить, что внедрение этих технологий и проектов уже началось в 112 регионах из 83 субъектов Федерации на уровне муниципалитетов.

Наибольшую долю в 2011 г. в структуре доходов местных бюджетов устойчиво занимали налоговые доходы и межбюджетные трансферты — соответственно 31 % и 58 %.

На муниципальном уровне главным бюджетообразующим налогом остается налог на доходы физических лиц — 70,8 % всех налоговых доходов. НДФЛ — федеральный налог, полностью поступающий в бюджет субъекта РФ и передаваемый в местные бюджеты ежегодно по нормативам отчислений. Повлиять на этот норматив ОМСУ не могут, следовательно, считать его собственным источником средств в бюджете нелогично, хотя Бюджетный кодекс РФ отражает иную позицию: все доходы, за исключением субвенций, считаются собственными доходами местных бюджетов [2].

Собственными местными налогами, на которые ОМСУ могут непосредственно влиять, остаются налог на имущество физических лиц и земельный налог, доля которых в общей структуре налоговых доходов составляет всего 12 % (соответственно 1 % и 11 %). Такое разделение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы полностью лишает местную администрацию стимулов для наращивания собственного налогового потенциала, а с учетом того, что местная администрация не обладает налоговой инициативой в плане введения иных местных налогов и сборов, не предусмотренных Налоговым кодексом РФ, затруднена и реальная возможность проводить самостоятельно бюджетную и налоговую политику.

Неналоговые доходы в местных бюджетах РФ в 2008—2011 гг. устойчиво составляли небольшую часть — около 10 %.

Межбюджетные трансферты — главный источник доходов муниципальных образований в РФ. На протяжении последних 4 лет их доля устойчиво составляет 58 %, а без субвенций увеличилась с 29,3 % до 33 % в 2011 г. Это особенность доходной базы российских местных бюджетов, в отличие, например, от развитых стран, где доля местных налогов составляет 65 % (США), 60 % (Франция), 45 % (Германия), 36 % (Англия), что исключительно важно для реализации эффективной стратегии развития муниципального образования. Поэтому в современной литературе все чаще ссылаются на трансфертозависимость местной власти в России.

Финансовая помощь на выполнение собственных обязательств предоставляется на 21 % в виде дотаций (из них 88 % идет на выравнивание бюджетной обеспеченности) и на 28 % — в виде субсидий. Рост субсидий к уровню 2008 г. в 2011 г. составил 13,6 %. Хотя это также целевые средства, но подобную динамику можно расценивать как стимул для развития самостоятельной бюджетной политики на местном уровне, поскольку:

·только субсидии могут носить инвестиционный и стимулирующий характер, затрагивая интересы ОМСУ;

·их размеры и возможности определяются на уровне региональной власти, причем возможности инициируются в рамках конкретных проектов.

Главная проблема муниципальных образований в области эффективного управления и формирования самостоятельной бюджетной политики — несоразмерность собственных доходов и расходов.

На федеральном уровне система оценки эффективности деятельности ОМСУ включает два блока показателей (основных и дополнительных) федерального уровня и третий блок (по вопросам сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц) — на уровне субъектов Федерации. В соответствии с Указом президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» была введена принципиально новая методика оценки результативности деятельности ОМСУ.

Однако она имеет ряд существенных недостатков. Принципиально, что используемые в данной методике показатели отражают лишь количественно результаты управления муниципальными финансами. По сути это еще одна констатация факта социально-экономических диспропорций между ОМСУ. А поощрение наиболее эффективных, с точки зрения органов государственной власти, муниципальных образований узаконил отъем части средств неэффективных муниципалитетов в пользу эффективных [3].

Данная система оценки вызывает затруднение у многих муниципальных образований по чисто организационным причинам — ввиду отсутствия квалифицированных кадров, а также необходимой статистической базы для проведения расчетов.

В заключение обобщим факторы, определяющие особенности управления муниципальными финансами и влияющие на формирование бюджетной политики муниципальных образований в современной России.

1.  В правовом плане — самостоятельность, формально закрепленная в ФЗ-№ 131, в реальности либо практически невозможна, либо предопределяется по большей части на более высоких уровнях управления.

2.  В финансовом плане — несоизмеримость собственной доходной базы и расходных полномочий и трансфертозависимость муниципальных образований.

3.  В организационном плане — отсутствие научно обоснованной системы оценки эффективности управления муниципальными финансами, обязательной для всех муниципальных образований, крайне низок уровень внедрения информационных технологий.

4.  В поведенческом плане — отсутствие кадров с необходимой квалификацией, а также стимулов к развитию инициативы на местах в целях повышения качества управления и разработки функциональной финансовой политики.

В этих условиях необходимо создать иную систему оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, обязательной к исполнению на всей территории страны. Ее показатели должны учитывать, с одной стороны, особенности регионов, а с другой — отражать реальные усилия ОМСУ в повышении эффективности способов и методов аккумуляции средств в муниципальные бюджеты в сравнении с направлениями их использования.

Решение данной проблемы будет способствовать росту инициативности местной администрации в формировании эффективной бюджетной политики муниципальных образований и в качестве управления даже в неоптимальных организационно-правовых и финансовых условиях, поскольку обеспечит мотивацию и стимулы к поиску решений. Это усиливает значение поведенческих факторов управления финансами на муниципальном уровне в современной России и способствует конструктивному проявлению человеческого фактора в управленческом процессе.

Список литературы:

1. Закон РФ от 16.09.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».    
2. Закон РФ от 05.08.2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».
3. Петров Н. Местные власти сами себя высоко оценили // Экономика и жизнь. 2009, № 45. — [Электронный ресурс] —Режим доступа. — URL:http://www.eg-online.ru/article/82809/ (дата обращения: 07.10.2012 г).