ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ СОУЧАСТИЕ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ В ПОРЯДКЕ КОДЕКСА АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

На сегодняшний день в действующем Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) законодатель предусматривает две основные формы одновременного участия нескольких административных истцов и (или) административных ответчиков в одном административном деле, одной из которых является совместное участие в форме процессуального соучастия.

Под формой процессуального соучастия следует понимать внешнее проявление совместной (групповой) и одновременной деятельности нескольких истцов и (или) ответчиков, отражающее определенный характер их взаимодействия, юридической заинтересованности и способа включенности в процесс.

Характерной чертой, присущей форме процессуального соучастия в административном процессе, является совпадение правовых интересов, исходящих из общего юридического факта, и наличие общих требований лиц, участвующих на стороне истца и (или) ответчика.

Процессуальное соучастие предусмотрено статьей 41 КАС РФ.

Так, согласно указанной статье административное исковое заявление может быть подано в суд совместно несколькими административными истцами или к нескольким административным ответчикам (процессуальное соучастие) [1].

Положения статьи 41 КАС РФ практически полностью идентичны положениям норм, предусмотренных статьей 40 ГПК РФ и статьей 46 АПК РФ. Исходя из этой юридической конструкции и анализируя сходство приведенных положений процессуального законодательства, можно прийти к выводу о том, что процессуальное соучастие применительно к административному судопроизводству - это совместное (групповое) и одновременное участие в административном деле нескольких административных истцов (соистцов) или нескольких административных ответчиков (соответчиков).

Процессуальное соучастие возникает из предоставленной законодателем возможности обратиться в суд с административным иском совместно нескольким административным истцам или к нескольким административным ответчикам.

Цель процессуального соучастия - своевременное, эффективное и экономное рассмотрение и разрешение конкретных административных дел судом первой инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 41 КАС РФ процессуальное соучастие допускается лишь в условиях, прямо перечисленных положениями данной нормы.

Такими условиями выступают обстоятельства, при которых: предметом спора, возникшего из административных или иных публичных правоотношений (административного спора), являются общие права и (или) обязанности нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков; права и (или) обязанности нескольких субъектов административных или иных публичных правоотношений (нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков) имеют одно основание; предметом административного спора являются однородные права или обязанности субъектов административных или иных публичных правоотношений.

В административном судопроизводстве всегда только две стороны - административный истец и административный ответчик. Соучастники в соответствии с частью 3 статьи 41 КАС РФ вступают в процесс либо на стороне административного истца (соистцы), либо на стороне административного ответчика (соответчики).

Отдельные проблемы, на мой взгляд, на практике вызывает реализация процессуального соучастия ответчиков при рассмотрении административных дел в порядке главы 22 КАС РФ, а именно при производстве по административным делам об оспаривании действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

С одной стороны процессуальное соучастие способствует правильному и своевременному рассмотрению и разрешению споров по существу, с другой – не каждого привлеченного судом ответчика можно рассматривать процессуальным соучастником в рамках соучастия, которое допускается в силу статьи 41 КАС РФ.

Как показывает практика участия прокуроров в рассмотрении судами таких дел, можно выделить два встречающихся вида процессуального соучастия.

1. Процессуальное соучастие является необходимым и обязательным, не зависит от усмотрения суда и сторон в процессе, предполагает, что рассмотрение дела в отсутствие хотя бы одного из соучастников невозможно.

Необходимое соучастие определяется предписаниями закона и характером спорного материального правоотношения, как правило, его многосубъектным составом.

Так, в соответствии с частью 2 статьи 221 КАС РФ к участию в административном деле об оспаривании решения, действий (бездействия) должностного лица, государственного или муниципального служащего в качестве второго административного ответчика привлекается соответствующий орган, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

Вместе с тем на практике имеются случаи обеспечения представительства в рассмотрении судами требований, предъявляемых к городским (районным) прокуратурам, об оспаривании принятых ими мер прокурорского реагирования, обжаловании действий (бездействия) должностных лиц непосредственно представителями указанных прокуратур.

В свою очередь городские (районные) прокуратуры при выявлении процессуальных актов, в которых они указаны в качестве ответчика, заинтересованного или третьего лица, не заявляют ходатайств о привлечении к участию в деле соответствующих прокуратур субъектов Российской Федерации, не извещают прокуратуры субъектов о возбуждении таких дел и, как следствие, дело рассматривается без участия ответчика, который является в таких случаях обязательным.

Именно на недостатки такой практики указано в информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28.03.2018 № 8-12-2018 [2].

Следовательно, при предъявлении требований к городским (районным) и иным специализированным прокуратурам в процесс по заявлению прокурорами указанных прокуратур соответствующих ходатайств в обязательном порядке должны вступать прокуратуры субъектов Российской Федерации.

2. Второй случай - соучастие является необязательным, но с учетом заявленных в одном административном иске требований суд рассматривает дело в отношении двух соучастников одновременно.

Например, правомерность процессуального соучастия в одном административном деле двух различных органов государственной власти либо их должностных лиц.

Рассмотрим примеры наиболее распространенных случаев рассмотрения административных дел, где ответчиками одновременно выступают – правоохранительные органы и органы прокуратуры.

Например, Москвин А.П. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия МО МВД России «Опочецкий» и обязании оформить надлежащим образом ответ на его обращение, а также о признании незаконным решения прокуратуры Опочецкого района и обязании провести повторную проверку по обращению заявителя.

Решением Опочецкого районного суда от 09.01.2018, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 05.04.2018, в удовлетворении заявленных требований, как к органу внутренних дел, так и к прокуратуре отказано в полном объеме.

В рассмотрении дела в качестве представителей ответчиков органов прокуратуры выступали прокуратура Опочецкого района и прокуратура Псковской области.

При этом обращает на себя внимание следующее обстоятельство.

В данном случае судом допущено соучастие органов внутренних дел и органов прокуратуры, которое определено взаимосвязью рассматриваемых требований.

Вместе с тем требование административного истца к органу внутренних дел обусловлено неисполнением обязанности о порядке рассмотрения обращений граждан, требование к прокуратуре – ненадлежащая организация надзора за органами внутренних дел при рассмотрении обращения гражданина, то есть имеют место два абсолютно разных полномочия.

Функции прокуратуры в данном случае заключаются в осуществлении надзора за исполнением органами внутренних дел законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, тогда как полномочием полиции является осуществление непосредственно рассмотрение обращения гражданина.

Соответственно отсутствуют предусмотренные статьей 41 КАС РФ основания для процессуального соучастия, так как:

1) предметом спора не являются общие права и (или) обязанности административных ответчиков относительно органов прокуратуры и органов внутренних дел;

2) права и (или) обязанности указанных административных ответчиков не имеют одного основания;

3) отсутствует однородность прав или обязанностей при рассмотрении такого предмета административного спора.

Следует отметить, что обозначенная практика достаточно распространена, о чем свидетельствуют многочисленные постановления судов первой и апелляционной инстанции в разных субъектах Российской Федерации.

Представляется, что с одной стороны достигается цель процессуального экономии времени для судебного разбирательства, с другой – такой порядок не отвечает требованиям статьи 41 КАС РФ.

Исходя из смысла рассматриваемых норм, напрашивается вывод, что необходимо ориентировать прокуроров на принятие мер к рассмотрению указанных административных исковых заявлений по отдельно заявленным требованиям и к разным субъектам.

Список литературы:

1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 19.07.2018) // - М: Эксмо, 2018 – 192с. – (Актуальное издание);
2. Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28.03.2018 № 8-12-2018.