ОСНОВНЫЕ ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ВОДНО – КАНАЛИЗАЦИОННОГО ХОЗЯЙСТВА

Чернобай Максим Васильевич

Магистрант, кафедра «Государственное, муниципальное и корпоративное управление», Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение высшего профессионального образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», г. Москва.

E-mail: Maksim-Chernobaj@yandex.ru

Белокурова Марина Евгеньевна

Научный руководитель, канд. эконом. наук, доцент ФГОБУ ВПО «Финансовый Университет при Правительстве РФ».

По оценкам Министерства Экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития) объем финансирования Федеральной целевой программы «Чистая вода» на период 2011‑2017 года определен в размере 331,8 млрд. рублей. Из них 9 млрд. рублей – ассигнования федерального бюджета. Указанный объем бюджетных ассигнований федерального бюджета направляется на софинансирование региональных программ, осуществляемое в виде предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации. Бюджетные ассигнования федерального бюджета направляются на капитальные вложения. Средства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - 9 млрд. рублей, средств внебюджетных источников - 313,8 млрд. рублей. Указанный объем финансирования определен исходя из существующих расходов бюджетов всех уровней на капитальные вложения в секторе водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, составляющих около 18 процентов общего объема капитальных вложений, исходя из возможностей по привлечению заемных средств на реализацию инвестиционных программ в секторе водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод.

Безусловно, основным источником финансирования проектов в рамках государственно-частного партнерства, должен быть частный капитал. Идеология концепции государственно-частного партнерства и заключается в  объединении административного или иногонематериального или материального ресурса государства с финансовыми возможностями и предпринимательской инициативой частного капитала.

Следует учитывать высокую ресурсоемкость, длинные сроки окупаемости проектов ГЧП и недостаточность собственного капитала частного бизнеса. В связи с чем, необходимо использовать альтернативные источники финансирования. Такими могут являться средства Банков, инвестиционных фондов, ресурсы государства, представляемые под реализацию конкретных проектов на возмездной или безвозмездной основе, гранты и субсидии фондов развития.

Среди дополнительных источников финансирования стоит выделить средства инвестиционного фонда РФ. Этот фонд был создан в ноябре 2005 г. Постановлением Правительства РФ № 694в соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации представляет собой часть средств федерального бюджета, которая подлежит использованию в целях реализации инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства. Впоследствии был принят ряд других нормативных актов Правительства, регламентирующих деятельность фонда (в частности, Постановление от 25 апреля 2006 г. № 239, распоряжение от 30 ноября 2006 г. № 1708-р). Постановлением Правительства РФ № 694 было так же утверждено положение об инвестиционном фонде РФ. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. № 695 в целях обеспечения работы фонда сформирована Правительственная комиссия по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение. Кроме того, при Министерстве экономического развития и торговли образована Инвестиционная комиссия по отбору инвестиционных проектов (межминистерская комиссия), претендующих на государственную поддержку за счет средств Инвестиционного фонда РФ (Утверждена приказом Минэкономразвития от 10 марта 2006 г. № 61, далее – Инвестиционная комиссия). 1 марта 2008 года было принято Постановление Правительства № 134 «Об утверждении правил формирования и использования  бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации», отменившее действие Постановления № 694, но во многом сохранившее преемственность системы управления Инвестиционным фондом. С одной стороны, ряд норм упрощается, повышается уровень формализации прохождения проектов, снижается субъективизм, а с другой – создаются дополнительные препятствия на пути получения средств фонда, повышение прозрачности едва заметно. Бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда предоставляются как для проектов общегосударственного значения, так и для региональных инвестиционных проектов, направленных на социально-экономическое развитие субъектов РФ в части объектов инфраструктуры государственной собственности субъектов РФ и/или муниципальных образований, а также для реализации инвестиционных проектов. Доля финансирования таких проектов со стороны инвесторов должна составлять не менее 50 % их стоимости, а вся стоимость – не менее 500 млн. руб. Основная нагрузка по отбору и оценке таких проектов лежит на Министерстве регионального развития (Минрегион) РФ и Внешэкономбанке. Принципы и критерии отбора проектов, состав документов для Инвестиционного фонда регламентируются Постановлением Правительства  № 134 и Приказом Минрегиона РФ № 2 «Об инвестиционной комиссии по проведению отбора инвестиционных проектов, претендующих на предоставление государственной поддержки за счет средств Инвестиционного Фонда РФ». Среди принципов отбора проектов выделяют принцип соответствия инвестиционных проектов установленным критериям, обеспечение равных условий доступа к процедуре предоставления государственной поддержки, безубыточность инвестиционных проектов, разделение рисков государства с частным капиталом, сбалансированность государственных и частных интересов участников инвестиционного проекта и соблюдение условий добросовестной конкуренции и антимонопольного законодательства Российской Федерации. Среди критериев отбора проектов выделяют группу политических и социально-экономических критериев: соответствие решаемой задачи при реализации проекта целям социально-экономического развития Российской Федерации и государственного инвестирования на среднесрочную перспективу, а также отраслевым стратегиям развития, утвержденным Правительством РФ. Вторая группа – качественные критерии отбора: наличие инвестора, подтвердившего готовность к участию в проекте (за исключением концессионного проекта), ожидаемый эффект, достижение положительных социальных эффектов, связанных с реализацией проекта, обоснование невозможности реализации проекта без участия бюджетных ассигнований фонда, стоимость проектов не менее 5 млрд. руб. К количественным критериям отбора относят показатели финансовой, бюджетной и экономической эффективности, где показатели финансовой эффективности – чистая приведенная стоимость проекта и внутренняя норма его доходности, показатели бюджетной эффективности – отношение дисконтированных налоговых поступлений в федеральный бюджет и/или экономии расходов федерального бюджета, обусловленных реализацией проекта, к суммарному объему планируемого объема бюджетных ассигнований фонда, показатели экономической эффективности – объем вклада проекта в увеличение валового внутреннего продукта или валового регионального продукта. После проведения отбора проектов Инвестиционной комиссией оформляется протокол заседания Инвестиционной комиссии, в котором отражаются результаты отбора проектов, паспорт – проект, проект инвестиционного соглашения, заключение Минрегиона РФ об эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения.

Другим источником государственного финансирования проектов ГЧП являются средства ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ «БАНК РАЗВИТИЯ И ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (ВНЕШЭКОНОМБАНК)». Действующий источник финансирования с крайне высокой нагрузкой в связи с уменьшением инвестиций из других источников.

Правительства выполняют в проектах ГЧП разнообразные функции, в значительной степени определяющие успех проекта. Они частично финансируют инфраструктурные проекты, обеспечивают институциональную среду их осуществления, организационную структуру, уменьшают риски путем гарантирования возврата кредитов как напрямую, так и косвенно – за счет обязательств по закупке производимой продукции по согласованным ценам или поставке сырья, электроэнергии и т.д. Помимо прямого финансирования государство может оказывать поддержку частному поддержку частному сектору в реализации проектов ГЧП по нескольким направлениям. К примеру – это гарантии активов (equityguarantees). Предоставляя такие гарантии, правительство обязуется при определенных условиях выкупить у своего партнера по проекту ГЧП объект по цене, которая обеспечивала бы ему минимальную или согласованную заранее доходность.

Это и связанные займы (subordinatedloans). Это кредиты, которые выдаются на определенных условиях, чаще всего для развития определенных предприятий.

Гарантии возвращения долга(debtguarantees). Правительство берет на себя обязательство погасить любой краткосрочный дефицит, связанный с основными платежами и выплатой процентов.

Гарантии дохода(revenueguarantees). Правительство гарантирует доходность на минимальном уровне. Что оговаривается в контракте, или выдает компенсацию частной компании, если ее доход становиться ниже уровня, обеспечивающего рентабельность. Как правило, порог устанавливается на 10-30 % ниже уровня прибыли, рассчитанной на этапе бизнес планирования, и закрепляется в контракте.

Гарантии обменного курса(exchangerateguarantees). Правительство компенсирует частной компании – партнеру по проекту ГЧП рост затрат, связанных с обменом валют, если они превышают определенное пороговое значение.

Гарантии/субсидии(grants and subsidies). Правительство использует инструмент безвозмездных ссуд, субсидий, грантов в социально значимых секторах экономики, например в жилищно-коммунальном хозяйстве, если частные компании нерентабельны. Субсидии также предоставляются при пересмотре условий государственно-частного партнерства из-за недостаточной прибыльности проекта.

Продление концессии(Concessionextension). Поддержка бизнеса, направленная на его большое вовлечение в производственную инфраструктуру. Правительство может продлевать срок концессии и в тех случаях, когда прибыль становится меньше определенного уровня.

Изменения договорных обязательств (Changesincontractualobligations). Гибкая система контрактных отношений как один из принципов ГЧП позволяет вносить изменения в контракт в зависимости от экономических и политических изменений в стране.

На практике государство в зависимости от социально-экономической значимости проекта использует перечисленные выше инструменты в различных сочетаниях. В результате ему удается смягчать и нивелировать многие, в том числе, коммерческие риски.

Для бизнеса наиболее выгодными являются те типы поддержки проекта, которые обеспечивают потоки дохода на самой ранней стадии эксплуатации объекта. В таких случаях предоставление даже минимальных гарантий дохода может выступать достаточным основанием для участия частного сектора в проекте.

В то же время правительства стараются избегать гарантий, особенно субсидий и грантов, поскольку они уменьшают стимулы частных компаний к повышению эффективности и не всегда соответствуют декларированным целям снижения расходов бюджета.

Одним из источников финансирования проектов ГЧП являются коммерческие кредиты. В большинстве проектов ГЧП частный партнер стремится получить долгосрочные кредиты, поскольку строительство инфраструктурных объектов занимает, как правило, годы, а полный возврат средств инвесторов нередко составляет 10 и более лет. В некоторых случаях финансирование строительства объектов инфраструктуры обеспечивается краткосрочными ссудами. Особенно это характерно для объектов, которые могут вводиться в эксплуатацию по мере готовности отдельных линий, участков, блоков. Большая часть кредитных учреждений обычно видит себя только в качестве заимодавцев на короткие и средние сроки, предполагая возмещение затраченных средств в интервале 3-5 лет. Однако число проектов ГЧП, которые способны обеспечить возврат кредитного долга в течение таких сроков, весьма незначительно. Коммерческие банки, предпочитая кратко- и среднесрочные ссуды, часто не имеют возможности предоставлять долгосрочные кредиты без страхования их под значительный процент, что приводит к повышению общей стоимости проекта.

Акционерное участие в ряде случаев основной источник финансирования проектов ГЧП. При этом финансирование крайне ограничено ввиду необходимости средств для финансирования основной деятельности. 

Средства международных финансовых институтов, в первую очередь, в Европе – Европейский инвестиционный банк и Европейский Банк реконструкции и развития. Группа Всемирного банка включает в себя несколько международных организаций, созданными правительствами стран – участниц группы: Международный банк реконструкции и развития (МБРР - InternationalBankforReconstructionandDevelopment, IBRD), Международная ассоциация развития (МАР -–InternationalDevelopmentAssociation, IDA), Международная финансовая корпорация (МФК – InternationalFinanceCorporation, IFC), Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций (МАГИ – MultilateralInvestmentGuaranteeAgency, MIGA). Участники международных финансовых организаций в реализации инвестиционных проектов способствуют более широкому привлечению средств коммерческих банков, национальных инвесторов, правительств. Оно создает проекту надежную окружающую среду, повышает его жизнеспособность и увеличивает гарантии возврата инвестиций.

В международной практике наряду с вышеперечисленными инструментами активно используются так называемые инфраструктурные облигации. В России данный тип инструментов пока не получил должного распространения. Что такое инфраструктурные облигации, чем они отличаются от корпоративных облигаций, о их преимуществах перед последними стоит остановиться подробнее ввиду положительного зарубежного опыта. Под инфраструктурными облигациями понимают облигации, которые выпускаются для финансирования инфраструктурного объекта или отдельных этапов реализации инфраструктурного проекта. В международной практике выделяют корпоративные инфраструктурные облигации или “проектные облигации” (project bonds) - облигации, эмитированные проектной компанией для финансирования отдельного инфраструктурного проекта и публичные целевые облигации - облигации, имеющие целевой характер, выпуск которых осуществляет публично-правовое образование (государство или муниципалитет) и (или) юридическое лицо, учредителем либо собственником с преобладающим участием в уставном капитале которого является публично-правовое образование, а также юридическое лицо, выполняющее какие-либо публичные функции (на основании лицензии или соглашения с публично-правовым образованием). Публичные целевые облигации в свою очередь могут иметь различные виды: облигации, обеспеченные доходами от проекта (revenue bonds), облигации с общим обязательством (general obligation bonds) и другие виды.

США практикуют выпуск муниципальных инфраструктурных облигаций. Муниципальные облигации бывают двух видов: облигации общего покрытия и облигации, обеспеченные доходами от проектов. Источником выплаты долга по последним служат платежи потребителей услуг, например за пользование водой, электричеством или автодорогами. Кроме того, в США выпускаются облигации развития промышленности и т.д. Эмитентом облигаций чаще всего являются органы государственной власти разных уровней. Муниципальные займы относятся к числу наиболее надежных финансовых инструментов: держателями свыше 35 % объема этих инструментов являются взаимные фонды, около 15 % находится в портфелях страховых компаний, порядка 10 % - в портфелях банков. В США в инфраструктурные облигации инвестируются средства пенсионных фондов. Новым для США (и существующим на протяжении столетий в Европе) трендом становится выпуск гарантированных инфраструктурных облигаций. Они получаются путем инкорпорации небольших облигаций в одну крупную ценную бумагу, которая затем продается инвестору. Облигации, входящие в состав гарантированных инфраструктурных облигаций, остаются у банков на балансе, что обеспечивает их надежность. Выпуск таких гарантированных облигаций позволяет привлекать крупных иностранных инвесторов к строительству объектов национальной инфраструктуры в европейских странах.

В Чили активы пенсионных фондов через облигации вкладываются в конкретные проекты – строительство объектов ЖКХ, аэропортов, дорог и т.д. Первая в Латинской Америке инфраструктурная облигация была выпущена здесь в ноябре 1998 г. Источником средств для эмиссии послужили деньги пенсионных фондов, а также средства, аккумулированные в руках страховщиков. Инициатором запуска первых инфраструктурных облигаций выступила страховая компания Santander. Эмитентом инфраструктурных облигаций в Чили выступает концессионер. Концессионные проекты в Чили с использованием механизма инфраструктурных облигаций получили высокие кредитные рейтинги.

Эмитентами инфраструктурных облигаций в Индии выступают в основном банки (например, ICIC и FDBI). В этой стране распространены инфраструктурные облигации двух видов: «налогосберегающие облигации» и облигации регулярного дохода. «Налогосберегающие» облигации позволяют получить вычет из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль в размере 20% от вложенной суммы. При этом законодатель установил предельную сумму инвестиций в инфраструктурные облигации, а также предельный размер налогового вычета. К облигациям регулярного дохода относятся пенсионные облигации, образовательные облигации, доходоприумножающие облигации и т.д. Под инфраструктурные облигации (а также под их залог) банки предоставляют инвесторам кредиты. Размер кредита под залог инфраструктурных облигаций зависит от экономических показателей конкретного инфраструктурного проекта. Размер процентов по инфраструктурным облигациям не зависит от уровня инфляции, а потому в долгосрочной перспективе эти ценные бумаги могут оказаться не очень прибыльными. В целом держатель индийских инфраструктурных облигаций не застрахован от неполучения вложенных в эти облигации средств.

В Российской Федерации перечень инвестиционных, отобранных для целей предоставления государственных гарантий, был установлен Распоряжением Правительства РФ № 240-р от 27 февраля 2010 г. Перечень включает три проекта по строительству автомобильных дорог: строительство в г. Санкт-Петербурге автомобильной дороги “Западный скоростной диаметр”,  строительство скоростной автомобильной дороги Москва - Санкт-Петербург на участке 15-й км - 58-й км и строительство нового выхода на кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М1 “Беларусь” Москва - Минск. Для целей анализа интересно рассмотреть выпуск облигаций ОАО “Главная дорога” в рамках проекта по строительству участка платной автомобильной дороги Москва - Минск в обход города Одинцова - третий проект из отобранных Правительством РФ (первый выпуск общим объемом 300 млн. руб. зарегистрирован ФСФР в мае 2010 г.). Бумаги выпускаются в соответствии с концессионным соглашением, заключенным в 2009 г. между Федеральным дорожным агентством Министерства транспорта РФ (Росавтодор) и ОАО “Главная дорога”. Срок концессионного соглашения - 30 лет (до июля 2039 г.), общая стоимость проекта - 32,4 млрд. руб. (из них  11 млрд. руб. - средства Инвестиционного фонда РФ). Более 60 % необходимого финансирования для строительства предполагается получить в виде заемных средств с помощью эмиссии шести облигационных займов.

В ноябре 2010 г. произошло размещение облигаций ОАО “Главная дорога” (серия 03) номинальным объемом 8 млрд. руб. Отмечается, что размещение состоялось через котировальный список “А1”, покупателями выступили негосударственные пенсионные фонды, управляющие компании и банки. Данный выпуск был анонсирован как первый выпуск инфраструктурных облигаций в России.

Законопроект об инфраструктурных облигациях в настоящее время находится на рассмотрении в Правительстве, в Государственную Думу еще не внесен. У идеи принятия закона есть сторонники, которые считают, что помимо закрепления отдельных норм, направленных на снятие ограничений для инвестирования в инфраструктурные облигации институциональными инвесторами, необходимо комплексное законодательное регулирование отношений по выпуску инфраструктурных облигаций. Эта задача может быть выполнена путем принятия единого закона, что позволит создать универсальный инструмент при реализации проектов ГЧП в различных отраслях, предусматривающих различное соотношение государственного и частного финансирования, различные варианты получения и передачи права собственности на создаваемый инфраструктурный объект и иные структурные особенности. Также есть и те, кто считают такой шаг преждевременным, полагая, что для начала необходимо отработать существующий механизм выпуска инфраструктурных облигаций и получить положительный опыт реализации пилотных проектов.  

Список литературы:

1. Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. Государственно-частное партнерство: Теория и практика. Учебное пособие. М.: ГУ ВШЭ, 2010 – 287 с.

2. Н. А. Игнатюк Государственно – частное партнерство. Учебник. Изд.: Юстицинформ, 2012 – 384 с.

3. Меморандум о финансовой политике государственной корпорации «Банка развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». [электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: www.veb.ru/about/normpr/mem/(дата обращения: 28.04.2012)

3.  Федеральная целевая программа «Чистая вода»на 2011 ‑ 2017 годы. Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2010 г. № 1092.