ПОЛИТИЧЕСКИЕ  РЕШЕНИЯ  ПОЛИТИЧЕСКИХ  ЭЛИТ

Водопетов  Сергей  Вячеславович

аспирант  кафедры  истории  и  теории  международных  отношений  Института  международных  отношений  и  мировой  истории  Нижегородский  государственный  университет  им.  Н.И.  Лобачевского,  РФ,  г.  Нижний  Новгород

E-mail:  vodopetov@mail.ru

POLITICAL  DECISIONS  OF  POLITICAL  ELITES

Vodopetov  Sergey

PhD,  Nizhny  Novgorod  State  University  in  the  name  of  N.I.  Lobachevsky,  Russia,  Nizhny  Novgorod

АННОТАЦИЯ

Термин  «политическое  решение»  в  современной  политологии  является  одним  из  ключевых  в  связи  с  его  как  научной,  так  и  практической  значимостью.  В  статье  рассматривается  влияние  механизма  принятия  политических  решений  на  состояние  политической  элиты.  Поэтапная  схема  позволяет  сделать  выводы  о  локализации  процесса  и  оценить  перспективы  новых  общественных  институтов.

ABSTRACT

The  term  "political  solution"  in  modern  political  science  is  one  of  the  key  due  to  its  both  scientific  and  practical  importance.  This  article  discusses  the  impact  of  the  mechanism  of  political  decision-making  on  the  state  of  the  political  elite.  Phased  scheme  allows  to  draw  conclusions  about  the  localization  process  and  to  evaluate  the  prospects  of  new  social  institutions.

Ключевые  слова:  принятие  политических  решений;  управление  государством;  политическая  элита;  администрация  президента.

Keywords:  political  decision-making;  governance;  political  elite;  the  administration  of  the  President.

Интерес  исследователей  ко  всему,  что  связано  политическими  решениями,  объясняется  тем,  что  они  во  многом  определяют  устройство  и  характеристики  политической  системы,  задают  условия  и  направление  политических  процессов.  Вдобавок  к  этому,  политические  решения  вырабатываются  в  ответ  на  проблемы  и  вызовы,  затрагивающие  интересы  больших  групп  людей,  соответственно  велики  масштабы  их  последствий.  В  связи  с  этим  исключительную  важность  приобретает  механизм  принятия  решений,  его  способность  учитывать  все  факторы  и  выдавать  оптимальный  для  существующих  условий  результат.

Здесь  у  исследователей  появляются  сложности  ввиду  того,  что  процесс  принятия  решения,  как  и  сама  проблема  зачастую  остаются  полностью  или  частично  скрытыми  от  общественности  и  научно-экспертного  сообщества.  Кроме  того,  проблема  поиска  и  реализации  политических  решений,  оставаясь  частью  общих  задач  государственного  управления  еще  далека  от  разрешения  с  методологической  и  научной  точки  зрения.  Более  того,  по  мнению  одного  из  крупнейших  российских  политологов,  она  вряд  ли  может  быть  формализована  в  рамках  даже  упрощенных  моделей,  поскольку  принятие  и  реализация  политического  решения  не  могут  рассматриваться,  как  рациональный  и  логически  обусловленный  процесс  создания  и  реализации  и  оптимального  проекта.  Напротив,  процесс  сложен,  и  окончательный  вид  решение  принимает  в  результате  взаимодействия  многих  факторов  и  баланса  их  интересов  [4].

Отсюда  следует,  что  в  силу  отсутствия  жестких  формальных  алгоритмов  механизм  принятия  политических  решений  может  широко  варьироваться,  а  его  изучение  к  конкретной  стране  и  в  определенный  момент  всегда  будет  актуальным. 

Общая  схема  принятия  политического  решения.  Этапы

В  современной  политологии  в  зависимости  от  подхода  и  методологии  применяются  несколько  толкований  термина  «принятие  политического  решения».  Он  может  определяться  как:  процесс,  совокупность  действий,  выбор  альтернативы.  Причем,  во  всех  случаях,  семантика  термина  подразумевает  не  только  порядок  и  динамику  процесса,  но  и  его  результат  [2].  В  нашем  случае,  в  контексте  изучения  роли  политической  элиты  целесообразно  использовать  третий  вариант  —  выбор  альтернативы.  В  этом  случае  под  процессом  принятия  политического  решения  следует  понимать  выбор  одного  из  альтернативных  вариантов  и  его  реализацию,  а  сам  процесс  может  быть  разложен  на  следующие  этапы: 

1.  первичная  обработка,  анализ  и  классификация  информации,  выявление  проблемы;

2.  выработка  нескольких  альтернативных  вариантов  решения  (минимум  двух);

3.  выбор  оптимального  политического  решения;

4.  фиксация  в  виде  процедуры,  обеспечивающая  легитимность; 

5.  реализация  полученного  варианта  политического  решения;

6.  Обратная  связь  —  контроль  и  коррекция.

Если  исходить  из  положения,  что  принятие  политических  решений  по  определению  является  одной  из  функций  политической  элиты,  то  предложенная  последовательность  позволяет  сделать  выводы  об  ее  роли,  характеристиках  и  эффективности.  Также  на  основе  этой  последовательности  можно  объяснить  появление  различных  негосударственных  структур  по  типу  Общественной  палаты  и  всевозможных  государственных  агентств  типа  АСИ  и  других  организаций,  призванных  улучшить  систему  госуправления.

Центры  принятия  решений,  состояние  элиты

Возвращаясь  к  этапам  принятия  решения,  возможно  предположить,  что  сегодня  власть  в  избытке  имеет  массив  данных,  необходимых  для  первого  этапа.  Существует  фиксированное  количество  каналов,  по  которым  данные  поступают  в  систему  госуправления.  В  России  это,  прежде  всего,  сведения  федеральной  службы  статистики,  данные  налоговой  службы,  доклады  и  отчетность  министерств,  региональной  власти,  Роспатента  и  федеральных  агентств.  На  современном  уровне  они  формируются  в  низовых  звеньях  этих  структур,  затем  автоматически  обрабатываются  по  жестким  алгоритмам  и  сводятся  в  отчетность.  Кроме  этого  политическая  элита  получает  результаты  исследований  различных  государственных  и  негосударственных  центров  (всевозможные  институты  стратегических  исследований  и  т.  д.). 

Второй  и  третий  этап  —  является,  отчасти  сакральным,  не  имеет  фиксированных  процедур.  Понимание  этого  на  высшем  политическом  уровне  приводит  к  усилению  президентской  вертикали  —  Администрации  Президента  РФ.  В  структуре  Администрации  Президента,  из  21  управления  только  4  не  имеют  прямой  обязанности  по  информационному  обеспечению  (управления  протокола,  наград,  документального  обеспечения,  пресс-служба),  остальные  17  собирают  данные  по  своему  профилю,  обрабатывают  их  и  выдают  результат  президенту  [1].  Разумеется,  имеется  и  отдельное  экспертное  управление.  Добавим  к  этому,  что  президент  еще  напрямую  получает  информацию  от  разведывательных  и  силовых  структур.  Другие  ветви  и  уровни  власти  работают  на  территориальном  или  отраслевом  уровне,  поэтому  легко  сделать  вывод,  что  в  распоряжении  президента  находится  крупнейший  центр  принятия  политических  решений.

В  этом  плане  интересно  сравнение  численности  администрации  президента  России  —  1547  чел.  (2012  г.)  и  ее  аналога  Executive  Office  of  the  President  —  1796  чел.  (2012  г.)  [8].  В  то  же  время,  число  работающих  в  аппарате  Президента  парламентской  Франции  менее  50  человек  [5],  в  двух  офисах  канцелярии  канцлера  Германии  (Берлин,  Бонн)  работает  480  человек  [7],  тогда  как  администрация  президента  малочисленного  и  явно  президентского  Казахстана  насчитывает  366  человек  [5].  При  этом  структуры  администрации  РФ,  США  и  Казахстана  идентичны.  Т.  е.  в  странах,  где  роль  полномочия  и  роль  президента  велики,  в  его  распоряжении  имеется  масштабный  универсальный  инструмент  обработки  и  анализа  информации,  что  явно  указывает  на  центр  принятия  политических  решений.

Важно,  что  вне  зависимости  от  системы  принятия  решения,  для  сохранения  ее  равновесия  требуется,  чтобы  нужное  управляющее  воздействие  возникало  при  изменении  входной  информации,  или  появлении  сигналов  об  изменении  состояния  системы.  Это  в  значительной  мере  выполняют  государственные  органы  и  этого  достаточно  для  ее  стабилизации,  но  при  желании  обеспечить  развитие,  достичь  нового  состояния  задача  многократно  усложняется.  В  этом  случае  мало  обладать  точными  данными  о  состоянии  среды  и  системы,  их  функциональных  связях,  необходимо  еще  в  полном  объеме  владеть  закономерностями  ее  развития.  Здесь  мы  сталкиваемся  с  тем,  что  для  моделирования  стратегических  решений  в  нескольких,  альтернативных  вариантах,  и  прогнозов  внедрения  каждого  из  альтернатив,  для  выбора  оптимального  политического  решения  (этапы  2  и  3)  политические  элиты  не  имеют  четкого  инструментария,  формальных  (математических,  кибернетических)  [4]  и  экспертных  подходов  к  вопросу  управления  государством.  Для  прогнозирования,  а  значит  и  разработки  альтернативных  вариантов  политических  решений  (воздействий  на  систему)  с  выбором  оптимума  недостаточно  входной  информации,  необходима  аналитическая  работа  с  целью  выявления  закономерностей.  В  проекции  на  тему  статьи  это  означает,  что  в  распоряжении  тех,  кто  принимает  решения,  должна  быть  система  получения  разработки  информации.  Развитие  технологий,  развитие  информационного  пространства  предъявляет  новые  требования  к  развитию  знаний  и  стратегии  решений,  настолько,  что  созданные  военные,  внешнеполитические  и  силовые  ведомства,  служившие  ранее  как  раз  теми  аппаратами  разработки  альтернатив,  сейчас,  по  сути  являются  механизмом  формализации  ведомственной  информации.  В  этой  системе  политическая  элита  сама  по  себе  не  создает  информацию,  она  только  используют  то,  что  доступно  на  момент  принятия  решения.  Сегодня  мы  наблюдаем  все  больший  крен  в  сторону  принятия  индивидуалистических  решений,  которые,  по  сути  усиляют  роль  «решателя»  в  структуре  политической  элиты  России.  Это  приводит  к  тому,  что  фокус  внимания  политической  элиты  сосредоточен  на  распоряжении  каналами  получения  и  центрами  обработки  данных  по  какому-то  направлению,  оставляя  в  стороне  межведомственное  взаимодействие  по  выработке  комплексных  политических  решений,  избегая  конкурировать  с  вертикалью  Президента  РФ. 

Возвращаясь  к  российским  реалиям  необходимо  отметить,  что  большая  часть  политической  элиты  на  первых  трех  этапах  может  принимать  участие  только  в  разработке  узконаправленных,  практически  ведомственных  решений  (через  комитеты  Государственной  Думы,  через  отраслевые  ведомства  Правительства  РФ  или  сходные  по  функциям  подразделения  региональных  исполнительных  органов)  в  остальном  ей  доверен  5  этап  исполнителей  и  отчасти  4-й  —  процедура  легитимизации  некоторой  доли  решений  президентского  окружения.  В  настоящее  время  эта  функция  носит  больше  символический  характер  за  счет  подавляющего  партийного  большинства  и  жесткой  дисциплины  внутри  правящей  партии.  В  этом  заключается  кардинальное  отличие,  например,  от  США,  где  президенту  приходится  немало  потрудиться  за  легитимность  решения.

Следствием  фактической  отстраненности  от  принятия  политически  значимых  комплексных  решений,  к  которому  можно  отнести  модернизационный  процесс,  становится  безответственность,  разобщенность,  пассивность  и  замкнутость  элиты,  что  негативно  влияет  на  качество  управления  отражающаяся  в  низкой  эффективности  разрабатываемых  решений.  Она  обусловлена  ограниченностью  круга,  допускаемого  к  важнейшему  этапу  —  выбору  оптимального  политического  решения.  И  здесь  важно  понять,  насколько  свободными  в  своем  проектировании  оказываются  те,  кто  вырабатывает  альтернативы  политических  решений.  Политика  по  определению  А.И.  Соловьева  в  отличие  от  просто  управленческой  деятельности  ориентирована  на  приоритетное  распределение  ключевых  ресурсов  общества  в  пользу  «наиболее  перспективных  (с  точки  зрения  властвующих)  структур  и  совмещения  их  групповых  интересов  с  общеколлективными  потребностями  в  целях  дальнейшего  развития  социума  (общности,  властвующих)»  [4].  Иными  словами,  выбор  происходит  в  соответствии  с  собственными  представлениями  о  приоритетах  и  пользе.  Отсюда  следует,  что  пока  не  изменится  мировоззрение  и  ментальность  президентского  окружения,  не  изменятся  и  принципы  отбора.

Сегодня  мы  наблюдаем,  что  эффективная  обратная  связь  о  результатах  политического  решения,  в  силу  своей  недостаточности,  является  объектом  внимания  властей  всех  уровней.  Работают  формальные  ведомственные  линии  (успехи  и  провалы  отрасли,  экономический  результат  деятельности  отрасли,  статистические  показатели)  и  обращения  граждан  —  по  сути,  индивидуальные  жалобы,  где,  зачастую,  ответ  формируется  тем  органом  власти,  который,  по  сути,  допустил  предмет  жалобы.  В  данном  контексте  весьма  прогрессивным  выглядит  создание  Общественной  палаты  РФ  и  сети  общественных  палат  на  уровне  субъектов  России.  Рассмотрим,  каким  образом  она  может  повлиять  на  принятие  политических  решений.  По  действующему  сегодня  законодательству  Общественная  палата  Российской  Федерации  проводит  экспертизу  законопроектов,  внесенных  в  Государственную  Думу  [6].  Т.  е.  Общественная  палата  подключается  к  процессу  принятия  политического  решения  в  момент  парламентской  процедуры,  обеспечивающей  его  легитимность.  Согласно  предложенной  схеме  —  это  уже  4-ый  этап  «фиксация»,  имеющий  чисто  формальный  технический  характер,  если  законопроект  инициирован  президентским  окружением.  Далее  необходимо  добавить,  что  участие  Общественной  палаты  на  5  и  6  этапах  не  только  разрешается,  но  и  вменяется  ей  в  обязанность.  Таковой,  например,  является  мониторинг  исполнения  указов  президента.  В  ходе  ее  выполнения  региональные  палаты  ежеквартально  направляют  свои  отчеты  и  рекомендации  направляются  в  рабочую  группу  при  Президенте  Российской  Федерации.  Здесь  они  поступают  в  канал  мониторинга  целевых  показателей  социально-экономического  развития  РФ,  определенных  опять  же  Президентом  Российской  Федерации.  В  целом,  ОПРФ  служит  дополнительным  инструментом  контроля  за  исполнением  действующего  законодательства,  и  еще  одной  линией  обратной  связи  между  властью  и  обществом.  Таким  образом,  Общественная  палата,  практически  не  влияя  на  принятие  важных  политических  решений,  повышает  их  легитимность  и  обеспечивает  более  высокий  уровень  исполнения.  Последнее  свойство  отводит  ей  важное  место  в  процессах  модернизации,  в  целом  повышая  качество  управления.  Значение  такого  института  может  многократно  возрасти,  если  он  начнет  принимать  реальное  участие  на  более  ранних  этапах  принятия  политических  решений.  Собственно,  та  же  ситуация  будет  наблюдаться  и  с  любым  другим  источником  альтернативного  мнения  —  оппозиция,  СМИ,  открытое  правительство  и  пр. 

Таким  образом,  для  роста  качества  политических  решений  понятны  драйверы  —  усиление  аналитической  работы  для  формирования  альтернатив  и  последствий  выбора  одного  из  вариантов  и  повышение  включенности  граждан  в  политический  процесс  через  механизмы  обратной  связи.  Сегодня  эти  вопросы  решаются  через  подход  «новая  проблема  —  новая  организация»,  когда  под  любую  задачу  правительство  вынуждено  создавать  специальную  организацию.  Это  происходит,  поскольку  ответственные  решения  может  принять  только  узкий  круг  лиц,  в  других  случаях  ничего  не  происходит  и  система  управления  не  работает  в  автоматическом  режиме.  Иллюстрацией  может  служить  создание  Агентства  стратегических  инициатив,  которое  призвано  «улучшить  предпринимательский  климат»,  «ликвидировать  административные  барьеры»  и  «распространить  лучшие  практики»  [3].  Неблагоприятная  ситуация  в  малом  и  среднем  бизнесе,  в  социальной  сфере  привела  к  созданию  очередной  организации,  которая  должна  все  исправить.  Очевидно,  что  нужная  и  полезная  деятельность  поможет  интересным  проектам,  но  не  сумеет  оздоровить  бизнес-среду  в  целом.  Ее  состояние  —  есть  результат  действующих  политических  решений,  а  они  в  свою  очередь  —  продукт  имеющейся  техники  их  принятия.

Поскольку  в  данный  момент  иных,  единых  и  универсальных  механизмов  содействия  принятию  политических  решений  не  имеется,  то  вместо  реальной  политической  модернизации  можно  ожидать  только  добавления  консультирующих,  контролирующих,  помогающих  и  пр.  организаций,  или  каких-то  новых  диалоговых  площадок.  Вместо  этого  необходима  децентрализация  принятия  решений  с  привлечением  территориальных,  отраслевых  и  общественных  институтов,  соответствующим  делегированием  полномочий  и  ответственности. 

Список  литературы:

1. Администрация  Президента  //  Президент  России  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://state.kremlin.ru/administration/division  (дата  обращения:  24.03.2012).
2. Дегтярев  А.А.  Принятие  политических  решений:  учебно-методическое  пособие.  М.:  МГИМО-Университет,  2004.
3. Об  Агентстве  //  Агентство  стратегических  инициатив  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://asi.ru/about_agency/  (дата  обращения:  25.03.2012).
4. Соловьев  А.И.  Принятие  государственных  решений  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  www.vshu.ru/files/ec0ba.doc‎  (дата  обращения:  23.03.2012).
5. Устройство  власти  //  Коммерсант  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.kommersant.ru/pda/power.html?id=2164210  (дата  обращения:  24.03.2012).
6. Экспертиза  //  Общественная  палата  Российской  Федерации  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.oprf.ru/1449/1537/  (дата  обращения:  23.03.2014). 
7. Bundeskanzleramt  //  Bundesregierung  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Bundesregierung/Bundeskanzleramt/_node.html  (дата  обращения:  24.03.2012).
8. Executive  Office  of  the  President  Fiscal  Year  2013  Congressional  Budget  Submission  //  The  White  House  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.whitehouse.gov/docs/2013-eop-budget1.pdf  (дата  обращения:  24.03.2012).