ОСОБЕННОСТИ  ЗАКУПОК  ДЛЯ  НУЖД  БЮДЖЕТНЫХ  УЧРЕЖДЕНИЙ  В  КОНТРАКТНОЙ  СИСТЕМЕ

Пивоварова  Ольга  Николаевна

канд.  ист.  наук,  доцент  Кубанского  Государственного  университета,  РФ,  г.  Краснодар

E-mail: 

FEATURES  PURCHASES  FOR  THE  NEEDS  BUDGETARY  INSTITUTIONS  IN  CONTRACT  SYSTEM

Olga  Pivovarova

Ph.D.,  Associate  Professor  of  Kuban  State  University,  Russia  Krasnodar

АННОТАЦИЯ

В  статье  рассматриваются  новшества  законодательства,  регулирующего  процедуру  закупок  товаров,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд  применительно  к  бюджетным  учреждениям  в  соответствии  с  требованиями  действующих  нормативно-правовых  актов.  Используемый  метод  —  сравнительно-аналитический.  В  результате  проведенного  исследования  сделан  вывод  о  целесообразности  применения  нового  порядка  осуществления  закупок  для  нужд  бюджетных  учреждений  в  рамках  принятой  контрактной  системы.

ABSTRACT

This  article  discusses  new  legislation  governing  the  procurement  of  goods,  works  and  services  for  public  and  municipal  needs  in  relation  to  budgetary  institutions  in  accordance  with  the  requirements  of  existing  regulations.  The  method  used  is  the  comparative.  The  study  concluded  that  the  use  of  the  new  procedure  for  procurement  for  the  needs  of  public  institutions  under  the  federal  contract  system. 

Ключевые  слова:  бюджетное  учреждение;  приносящая  доход  деятельность;  контрактная  система.

Keywords:  budgetary  institution;  income-generating  activities;  the  contract  system.

Проведение  эффективной  бюджетной  политики  является  приоритетным  направлением  финансовой  деятельности  публично-правового  образования.  В  связи  с  этим  при  регулировании  бюджетных  отношений  необходимо  создавать  условия  и  использовать  механизмы,  способствующие  повышению  эффективности  в  процессе  управления  бюджетными  средствами,  усилению  ответственности  участников  бюджетного  процесса  при  осуществлении  операций  по  расходованию  выделяемых  средств  из  бюджетов.

Усиленное  внимание  к  вопросам  развития  финансово-правовых  механизмов  управления  государственными  финансами,  обусловлено  усложняющимися  социально-экономическими  отношениями,  преобразованиями  в  бюджетной  сфере,  а  также  негативным  влиянием  мирового  финансового  кризиса,  вызвавшим  острую  потребность  экономии  бюджетных  средств. 

Наряду  с  необходимостью  экономии,  и  даже  в  большей  мере,  необходимо  отметить  возросшую  значимость  эффективного  расходования  бюджетных  средств,  достижения  тех  целей,  которые  государственный  или  муниципальный  заказчик  ставил  перед  собой,  осуществляя  закупку.  Ведь,  как  показала  практика,  зачастую,  потребности  заказчика  не  возможно  удовлетворить,  не  осуществляя  достаточно  объемных  затрат:  допустим,  речь  идет  о  поставке  и  пусконаладке  наисовременнейшего  оборудования,  об  услугах  «узких»  специалистов,  о  реконструкции  сложных  объектов,  представляющих  историческую  и  культурную  ценность.  При  закупке  некоторых  видов  товаров,  работ,  услуг,  приоритетом  выступает  не  цена  сама  по  себе,  а  именно  необходимость  осуществить  запланированное,  и,  причем,  при  стопроцентном  соблюдении  всех  требований  к  качеству. 

В  качестве  одного  из  инструментов  государственного  воздействия  на  социально-экономические  процессы,  можно  рассматривать  создаваемую  в  стране  Контрактную  систему,  основополагающим  документом  которой  стал  Федеральный  закон  от  05.04.2013  №  44-ФЗ  (ред.  от  28.12.2013)  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товаров,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  [4],  явившийся  следующей  ступенью  реформирования  системы  государственного  заказа  в  Российской  федерации.

Согласно  ставшему  традиционным  подходом  к  данному  определению  за  период  действия  Федерального  закона  от  21.07.2005  №  94-ФЗ  «О  размещении  заказов  на  поставки  товаров,  выполнение  работ,  оказание  услуг  для  государственных  и  муниципальных  нужд»  [5],  под  государственными  нуждами  понимаются  обеспечиваемые  за  счет  средств  федерального  бюджета  или  бюджетов  субъектов  Российской  Федерации  и  внебюджетных  источников  финансирования  потребности  государственных  и  муниципальных  заказчиков  в  товарах,  работах,  услугах,  необходимых  для  осуществления  их  функций  и  полномочий  (в  том  числе  для  реализации  целевых  программ),  для  исполнения  международных  обязательств  Российской  Федерации,  в  том  числе  для  реализации  межгосударственных  целевых  программ,  в  которых  участвует  Российская  Федерация, 

Под  муниципальными  нуждами  понимаются  обеспечиваемые  за  счет  средств  местных  бюджетов  и  внебюджетных  источников  финансирования  потребности  муниципальных  образований,  муниципальных  заказчиков  в  товарах,  работах,  услугах,  необходимых  для  осуществления  органами  местного  самоуправления  соответствующих  функций  и  полномочий. 

Резюмируя  вышесказанное,  автор  приходит  к  выводу,  что  приобретение  на  средства,  выделенные  из  бюджета  любого  уровня  различных  товаров,  услуг  и  работ  для  удовлетворения  государственных  и  муниципальных  нужд  —  это  и  есть  государственные  закупки.

Проведение  закупок  требует  от  заказчика  полноты  и  четкости  планирования,  тщательной  обоснованности  расходов  и  строгой  отчетности. 

Универсальность  и  единообразие  процедур  осуществления  закупок  получателями  бюджетных  средств  изначально  устанавливались  Федеральным  законом  от  21.07.2005  №  94-ФЗ  «О  размещении  заказов  на  поставки  товаров,  выполнение  работ,  оказание  услуг  для  государственных  и  муниципальных  нужд»  [5]. 

Между  тем,  бюджетная  система  Российской  Федерации  продолжает  реформироваться,  и  важным  этапом  бюджетной  реформы,  направленной  на  повышение  эффективности  бюджетных  расходов  по  обеспечению  потребностей  граждан  в  государственных  (муниципальных)  услугах,  увеличению  их  доступности  и  качества,  стал  вступивший  в  силу  Федеральный  закон  от  08.05.2010  г.  №  83-ФЗ  «О  внесении  изменений  в  отдельные  законодательные  акты  Российской  Федерации  в  связи  с  совершенствованием  правового  положения  государственных  (муниципальных)  учреждений»  [6].

Федеральным  законом  от  08.05.2010  г.  №  83-ФЗ  внесены  поправки  более  чем  в  два  десятка  федеральных  законов.  В  том  числе,  важные  изменения  внесены  и  в  Федеральный  закон  от  21.07.2005  г.  №  94-ФЗ  «О  размещении  заказов  на  поставки  товаров,  выполнение  работ,  оказание  услуг  для  государственных  и  муниципальных  нужд»,  Кодекс  РФ  об  административных  правонарушениях,  а  также  в  Бюджетный  кодекс  РФ. 

Федеральный  закон  от  08.05.2010  г.  №  83-ФЗ  является  основным  правовым  актом  по  регулированию  функционирования  учреждений  бюджетной  системы,  в  ходе  реализации  которого  изменился  правовой  статус  действующих  ранее  бюджетных  учреждений.

Статья  120  Гражданского  Кодекса  Российской  Федерации  [1]  была  дополнена  новыми  положениями,  согласно  которым  государственные  или  муниципальные  учреждения  могут  быть  автономными,  бюджетными  или  казенными.  Порядок  финансового  обеспечения  их  деятельности  регулируется  соответствующими  нормативно-правовыми  актами.

Казенные  учреждения  заключают  государственные  контракты,  тогда  как  бюджетные  учреждения  —  гражданско-правовые  договоры.  В  рамках  Федерального  закона  от  21.07.2005  г.  №  94-ФЗ  [5]  правовой  статус  данных  документов  был  равнозначен,  и  порядок  принятия  бюджетных  обязательств  для  данных  видов  учреждений  был  процедурно  одинаков.

Между  тем,  утвержденная  контрактная  система  в  Российской  Федерации  впервые  за  весь  период  существования  регламентированного  процесса  закупок  для  государственных  и  муниципальных  нужд  предоставила  бюджетным  учреждениям  возможность  изменить  порядок  принятия  бюджетных  обязательств,  например,  в  части  средств  от  иной  приносящей  доход  деятельности.

Согласно  нормам,  содержащимся  в  пункте  3  части  2  статьи  15  Федерального  закона  от  05.04.2013  №  44-ФЗ  [4],  при  наличии  Положения  о  закупках,  принятого  бюджетным  учреждением  в  соответствии  с  частью  3  статьи  2  Федерального  закона  от  18.07.2011  №  223-ФЗ  «О  закупках  товаров,  работ,  услуг  отдельными  видами  юридических  лиц»  [7]  и  размещенного  в  единой  информационной  системе,  данное  учреждение  вправе  осуществлять  в  соответствующем  году  с  соблюдением  требований  Федерального  закона  от  18.07.2011  №  223-ФЗ  и  Положения  закупки  за  счет  средств,  полученных  при  осуществлении  им  иной  приносящей  доход  деятельности  от  физических  лиц,  юридических  лиц,  в  том  числе  в  рамках  предусмотренного  его  учредительными  документами  основных  видов  деятельности.

Бюджетные  учреждения  вправе  осуществлять  закупки  для  собственных  нужд  с  применением  норм  Федерального  закона  от  18.07.2011  №  223-ФЗ  «О  закупках  товаров,  работ,  услуг  отдельными  видами  юридических  лиц»  [7].  Исключение  законодатель  установил  для  средств  субсидий  и  средств,  получаемых  учреждением  в  рамках  обязательного  медицинского  страхования.  Данная  норма  —  беспрецедентна.  Подобной  практики  не  существовало  ранее.  До  января  2014  года  все  денежные  средства,  которыми  располагало,  так  или  иначе,  из  различных  источников  финансирования  бюджетное  учреждение,  оно  должно  было  тратить  только  по  единым  определенным  правилам,  установленным  Федеральным  законом  от  21.07.2005  №  94-ФЗ.  Более  того,  текст  самого  закона  о  закупках  отдельными  видами  юридических  лиц,  не  содержал  до  недавнего  времени  корреспондирующих  норм,  совсем  не  затрагивая  в  своей  сфере  регулирования  бюджетные  учреждения.

Согласно  положениям  пункта  2  статьи  9.2  Федерального  закона  от  12.01.1996  №  7-ФЗ  «О  некоммерческих  организациях»  [8]  бюджетное  учреждение  осуществляет  свою  деятельность  в  соответствии  с  предметом  и  целями  деятельности,  определенными  в  соответствии  с  федеральными  законами,  иными  нормативными  правовыми  актами,  муниципальными  правовыми  актами  и  уставом.

Из  пункта  4  статьи  9.2  Федерального  закона  от  12.01.1996  №  7-ФЗ  следует,  что  бюджетное  учреждение  вправе  осуществлять  иные  виды  деятельности,  не  являющиеся  основными  видами  деятельности,  лишь  постольку,  поскольку  это  служит  достижению  целей,  ради  которых  оно  создано,  и  соответствующие  указанным  целям,  при  условии,  что  такая  деятельность  указана  в  его  учредительных  документах.

Министерство  финансов  Российской  Федерации  и  Федеральное  казначейство  в  целях  реализации  Федерального  закона  от  8  мая  2010  г.  №  83-ФЗ  «О  внесении  изменений  в  отдельные  законодательные  акты  Российской  Федерации  в  связи  с  совершенствованием  правового  положения  государственных  (муниципальных)  учреждений»  [2]  разъяснило,  что  бюджетные  учреждения  при  осуществлении  закупок  товаров,  работ,  услуг  должны  заключать  гражданско-правовые  договоры  от  имени  учреждения.

В  соответствии  с  частью  1  статьи  15  Федерального  закона  от  05.04.2013  №  44-ФЗ  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товаров,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»,  который  вступил  в  силу  1  января  2014  года,  бюджетные  учреждения  осуществляют  закупки  за  счет  субсидий,  предоставленных  из  бюджетов  различных  уровней,  и  иных  средств  в  обязательном  порядке  в  соответствии  с  требованиями  Федерального  закона  от  05.04.2013  №  44-ФЗ,  за  исключением  случаев,  предусмотренных  частями  2  и  3  статьи  15  [4].

По  мнению  автора,  основной  акцент  при  рассмотрении  нововведений,  касающихся  порядка  расходования  денежных  средств  бюджетным  учреждением,  необходимо  сделать  именно  на  том,  что  применение  иного  порядка  при  закупках  товаров,  работ,  услуг  для  нужд  бюджетного  учреждения,  это  —  право,  а  не  обязанность.  Причем,  право,  которое  приобретается  строго  по  итогам  выполнения  определенных  Федеральными  законами  процедур  его  реализации. 

До  1  апреля  2014  года  бюджетные  учреждения  вправе  принять  правовой  акт  в  соответствии  с  частью  3  статьи  2  Федерального  закона  от  18  июля  2011  года  №  223-ФЗ  «О  закупках  товаров,  работ,  услуг  отдельными  видами  юридических  лиц»  в  отношении  закупок,  предусмотренных  частью  2  статьи  15  Федерального  закона  от  05.04.2013  №  44-ФЗ  [4]  и  осуществляемых  в  2014  году.  Указанные  правовые  акты  в  случае  их  принятия  бюджетными  учреждениями  также  должны  быть  размещены  до  1  апреля  2014  года  на  Официальном  сайте  Российской  Федерации  в  информационно-телекоммуникационной  сети  «Интернет»  для  размещения  информации  о  размещении  заказов  на  поставки  товаров,  выполнение  работ,  оказание  услуг.

При  этом  считаем  необходимым  отметить,  что  в  соответствии  с  частью  2  статьи  2  Федерального  закона  от  18.07.2011  №  223-ФЗ  [7]  Положение  о  закупке  является  документом,  который  регламентирует  закупочную  деятельность  заказчика  и  должен  содержать  требования  к  закупке,  в  том  числе  порядок  подготовки  и  проведения  процедур  закупки  (включая  способы  закупки)  и  условия  их  применения,  порядок  заключения  и  исполнения  гражданско-правовых  договоров  бюджетного  учреждения,  а  также  иные  связанные  с  обеспечением  закупки  положения,  например,  требования  к  составу  и  порядок  работы  закупочной  комиссии.

Если  нормы  Федерального  закона  от  05.04.2013  №  44-ФЗ  [4]  предусматривают  определенные  процедуры  закупок  и  четкий  порядок  их  осуществления,  а  также  ответственность  за  отклонения  заказчика,  в  том  числе,  от  регламентированных  законом  сроков,  то  положения  Федерального  закона  от  18.07.2011  №  223-ФЗ  носят  рамочный  характер,  предписывая  заказчику  самостоятельно  сформировать  Положение  о  закупке,  в  соответствии  с  которым  он  и  будет  осуществлять  закупочную  деятельность  следующий  календарный  год  после  его  утверждения.

Данное  Положение  о  закупках  должно  содержать  подробное  описание  порядка  осуществления  закупок  товаров,  работ,  услуг.  Данный  порядок  бюджетное  учреждение  устанавливает  с  учетом,  наряду  с  другими,  требований  Федерального  закона  от  26.07.2006  №  135-ФЗ  «О  защите  конкуренции»  [9].  Это  означает,  что  формируя  данный  порядок,  учреждение  должно  устанавливать  единые  подходы  и  критерии  оценки  заявок,  а  также  единые  требования  ко  всем  возможным  участникам  закупки,  которая  будет  осуществляться  на  основании  утвержденного  Положения.

Основные  принципы,  продекларированные  в  законе  о  защите  конкуренции,  обязательны  для  применения  во  всех  закупках,  осуществляемых  за  счет  бюджетных  средств.  При  этом,  независимо  от  того,  закупает  ли  заказчик  товары  по  нормам  Федерального  закона  от  05.04.2013  №  44-ФЗ  или  его  закупки  осуществляются  на  основании  Положения,  заказчик  обязан  обеспечить  равноправие  участников:  ко  всем  поставщикам,  подрядчикам,  исполнителям,  которые  подают  заявки  на  участие  в  закупках,  предъявляются  одинаковые,  заранее  известные  таким  участникам  требования,  а  также  предоставляются  равные  права  на  получение  информации  о  процедуре  закупки,  разъяснение  заказчиком  содержания  документации  о  закупке,  а  также  мотивировочной  части  протоколов  рассмотрения  заявок  на  участие.

В  своем  Положении  о  закупках  бюджетное  учреждение  самостоятельно  устанавливает  не  только  виды  способов  закупки,  но  и  условия  выбора  этого  способа.  Будет  ли  бюджетное  учреждение  проводить  открытые  конкурсы,  и  в  каких  случаях,  будет  ли  использоваться  при  закупках  товаров,  работ,  услуг  запрос  коммерческих  предложений,  возможны  ли  конкурентные  переговоры,  что  учреждение  закупит  так  называемыми  прямыми  договорами:  все  эти  вопросы  регулируются  бюджетным  учреждением  в  Положении. 

Безусловно,  возможность  организовать  закупочный  процесс  в  учреждении  с  учетом  особенностей  как  его  государственного  или  муниципального  задания,  так  и  организационно-штатной  структуры  или  иных  специфических  факторов,  например,  территориальной  удаленности  или  близости  от  основных  хозяйствующих  субъектов  функционирующего  рынка  закупаемых  учреждением  товаров,  работ,  услуг,  —  это  очень  важная  составляющая  процесса  повышения  эффективности  расходов,  осуществляемых  бюджетным  учреждением.  Данной  самостоятельности  нет  у  казенных  учреждений,  поэтому,  зачастую,  закупки  по  объективным  причинам,  например,  из-за  предусмотренных  законодательством  сроков  проведения  процедуры  закупки,  осуществляются  гораздо  медленнее,  чем  того  требуют  нужды  ежедневного  функционирования  учреждения. 

Строго  регламентирован  предельный  размер  средств,  которые  заказчик  может  израсходовать  на  свои  нужды  без  использования  конкурентных  способов  закупки,  и  размер  это  весьма  скромен  —  5  %  от  суммы  средств,  выделенных  на  все  закупки  заказчика  на  текущий  год.  Для  бюджетных  учреждений  есть  возможность  в  Положении  предусмотреть  любой  порядок  закупки,  в  том  числе  установить  случаи  закупки  у  единственного  поставщика  по  своему  усмотрению.

Положение  о  закупках  бюджетного  учреждения  утверждается  учредителем  в  силу  норм  части  3  статьи  2  Федерального  закона  от  18.07.2011  №  223-ФЗ  [7].  Следует  отметить,  что  существуют  подзаконные  акты,  так  или  иначе  регламентирующие  действия  заказчиков,  осуществляющих  закупочную  деятельность  согласно  Федеральному  закону  от  18.07.2011  №  223-ФЗ  [7].  Например,  в  части  обязанности  проводить  закупки  в  электронной  форме.

Осуществление  закупок  в  соответствии  с  нормами  Федерального  закона  от  18.07.2011  №  223-ФЗ  предусматривают  реализацию  отдельного  (от  документов,  формируемых  бюджетным  учреждением  как  заказчиком  согласно  требованиям  Федерального  закона  от  05.04.2013  №  44-ФЗ)  документооборота:  правовых  актов  бюджетного  учреждения,  документов  по  планированию  (Планов  закупок,  размещаемых  на  Официальном  сайте),  ведение  отчетности,  в  том  числе  по  количеству  и  суммам  заключенных  договоров.  Разделив  в  текущем  году  имеющиеся  в  распоряжении  денежные  средства  по  двум  направлениям:  подлежащим  освоению  по  нормам  Федерального  закона  от  05.04.2013  №  44-ФЗ  и  подлежащим  освоению  по  нормам  Федерального  закона  от  18.07.2011  №  223-ФЗ,  бюджетное  учреждение  в  течение  всего  текущего  финансового  года  должно  будет  вести  соответствующий  учет  и  соблюдать  ограничения  в  отношении  каждого  из  видов  средств.  Например,  включать  в  План-график,  формируемый  в  силу  требований  Федерального  закона  от  05.04.2013  №  44-ФЗ,  только  средства  субсидии  (и  средств,  получаемых  в  рамках  обязательного  медицинского  страхования),  и  иных,  не  подлежащие  освоению,  согласно  утвержденному  Положению  о  закупках,  средств.

Согласно  требованиям  части  3  статьи  15  Федерального  закона  от  05.04.2013  №  44-ФЗ  разработанное,  утвержденное  и  размещенное  в  установленном  порядке  на  Официальном  сайте  Российской  Федерации  в  информационно-телекоммуникационной  сети  «Интернет»  для  размещения  информации  о  размещении  заказов  на  поставки  товаров,  выполнение  работ,  оказание  услуг  бюджетным  учреждением  Положение  о  закупках  не  подлежит  изменению  в  текущем  году  [4]. 

В  течение  всего  календарного  года  до  31  декабря  бюджетное  учреждение  будет  осуществлять  закупки  согласно  самостоятельно  установленным  правилам  и  процедурам,  а  это  —  немалый  срок,  заставляющий  серьезно  и  ответственно  задуматься  о  том,  стоит  ли  реализовывать  данное  право,  предусмотренное  законодателем. 

Тем  не  менее,  возможность,  на  взгляд  автора,  работать  в  рамках  Федерального  закона  от  18.07.2011  №  223-ФЗ,  установленную  Федеральным  законом  о  контрактной  системе,  нужно  расценивать,  как  преференцию  бюджетным  учреждениям,  так  как  у  них  появляется  возможность  самостоятельно  в  индивидуальном  порядке  с  учетом  особенной  функционирования  учреждения,  а  также  специфики  государственного  или  муниципального  задания  организовать  процедурную  часть  закупок.  Это  позволит,  по  мнению  автора,  существенно  оптимизировать  закупочную  деятельность  бюджетных  учреждений  и  будет  способствовать  повышению  результативности  и  эффективности  закупок.

Список  литературы:

1. Гражданский  Кодекс  Российской  Федерации  (часть  первая):  Федеральный  закон  №  51-ФЗ  от  30.11.94  г.  (в  ред.  от  11.02.13  г.)  //  СПС  «Консультант-Плюс»  (17.02.2014).
2. Письмо  Минфина  России  №  02-13-10/141,  Казначейства  России  №  42-7.4-05/2.3-41  от  21.01.2013  «О  гражданско  -  правовых  договорах  бюджетных  учреждений»  //  СПС  «Консультант  Плюс»  (17.02.2014).
3. Письмо  Минэкономразвития  России  от  29.03.2013  №  Д28и-367  //  СПС  «Консультант  Плюс»  (17.02.2014).
4. Федеральный  закон  от  05.04.2013  №  44-ФЗ  (ред.  от  28.12.2013)  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товаров,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  //  СПС  «Консультант  Плюс  (17.02.2014).
5. Федеральный  закон  от  21.07.2005  №  94-ФЗ  «О  размещении  заказов  на  поставки  товаров,  выполнение  работ,  оказание  услуг  для  государственных  и  муниципальных  нужд»  (ред.  от  23.07.2013)  //  СПС  «Консультант  Плюс»  (17.02.2014).
6. Федеральный  закон  от  08.05.2010  №  83-ФЗ  «О  внесении  изменений  в  отдельные  законодательные  акты  Российской  Федерации  в  связи  с  совершенствованием  правового  положения  государственных  (муниципальных)  учреждений»  //СПС  «Консультант  Плюс»  (17.02.2014).
7. Федеральным  законом  от  18.07.2011  №  223-ФЗ  «О  закупках  товаров,  работ,  услуг  отдельными  видами  юридических  лиц»  //  СПС  «Консультант  Плюс»  (17.02.2014).
8. Федеральный  закона  от  12.01.1996  №  7-ФЗ  «О  некоммерческих  организациях»  //  СПС  «Консультант  Плюс»  (17.02.2014).
9. Федеральный  закон  от  №  135-ФЗ  «О  защите  конкуренции»  //  СПС  «Консультант  Плюс»  (17.02.2014).