АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС В СТРАНАХ СНГ: ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ СРОКИ И ИСКОВАЯ ДАВНОСТЬ

Андреева Любовь Александровна

канд. юрид. наук, доцент

филиала Российского государственного гуманитарного университета,

 г. Великий Новгород

Богданов Анатолий Геннадьевич

адвокат коллегии адвокатов «Защитник» Великого Новгорода, г. Великий Новгород

E-mail: andreeva56@mail.ru

Процессуальные сроки и давность в административном процессе являются основными элементами как административного законодательства в целом, так и административно-процессуального законодательства. Однако процесс регулирования сроков и исковой давности в административном праве и процессе сопровождается многочисленными проблемами: первоначально нормы, определяющие сроки и давность включаются в административный материальный кодекс, затем переносятся в административно-процессуальные кодексы, правоприменение осуществляется как в системе судов общей юрисдикции, мировыми судами, так и в системе арбитражный судов.

В российском законодательстве сроки рассмотрения дел об административных правонарушения определены ст. 26.1 Кодекса РФ об административных правоотношения [4], так как до настоящего времени законодателем не принят административно-процессуальный кодекс. В частности, дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела, в том числе дело об административном правонарушении рассмат­ривается в двухмесячный срок со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела, срок рассмотрения дела может быть продлен судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, но не более чем на один месяц. О продлении указанного срока судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, выносят мотивированное определение. Однако, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1—5.25, 5.45—5.52, 5.56, 5.58 Кодекса РФ об административных правоотношения, рассматриваются в пятидневный срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела и продление указанного срока не допускается [4]. Специальные сроки применяются при рассмот­рении дела об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задер­жанию, — не позднее 48 часов с момента его задержания, а также за совершение административного правонарушения, когда может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности, должно быть рассмотрено не позднее семи суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг [4].

Вопросы регулирования и соблюдения сроков рассмотрения материалов об административных правонарушениях и давности истечения сроков неоднократно были предметом исследования высшими судебными органами. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2007 г. № 52 «О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях» (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 10.06.2010 № 13, от 09.02.2012 № 3) отмечается, что при выявлении фактов волокиты, грубого или систематического нарушения судьями процессуальных сроков, приводящих к ущемлению прав и законных интересов граждан при рассмотрении дел, квалификационные коллегии судей в установ­ленном законом порядке привлекают судей к дисциплинарной ответственности, в том числе и в виде досрочного прекращения их полномочий. Ошибки, допускаемые судами при применении норм материального и процессуального права, и в ряде случаев прямое игнорирование требований процессуального законодательства приводят к отмене судебных постановлений и направлению дела на новое судебное рассмотрение, а при производстве по делам об административных правонарушениях — нередко к прекращению производства по делу вследствие истечения сроков давности привлечения к административной ответственности [7]. Верховный Суд РФ указывает судам о надлежащем соблюдении требований статьи 29.1 и части 1 статьи 29.4 КоАП РФ по каждому делу об административном правонарушении, имея в виду, что Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях допускается продление только двухмесячного срока рассмотрения дел при наличии названных в части статьи 29.6 КоАП РФ оснований, а течение срока давности привлечения к административной ответственности приостанавливается исключительно в предусмот­ренном частью 5 статьи 4.5. КоАП РФ случае, подготовку к рассмотрению дела необходимо начинать в возможно короткие сроки после поступления судье протокола об административном правонарушении и других материалов дела. В том случае, когда установлены сроки совершения названных в определении судьи процессуальных действий (например, направления истребованных судьей сведений или уведомления о невозможности представления таких сведений), в целях своевременного выполнения соответст­вующих действий эти сроки необходимо указывать в определении [7].

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ Постановлением от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (в ред. Постановлений Пленума ВАС РФ от 20.06.2007 № 42, от 26.07.2007 № 46, от 20.11.2008 № 60) урегулировал вопрос о подсудности дел об административных правонарушениях и отметил, что судам необходимо руководствоваться положениями части 2 статьи 189, статьи 203 и части 1 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Указанные положения применяются и в тех случаях, когда правонарушение совершено привлекаемым к ответственности лицом вне места его нахождения либо места жительства. Принимая во внимание сокращенные сроки рассмотрения дел об администра­тивных правонарушениях, установленные частью 1 статьи 205 и частью 1 статьи 210 АПК РФ, и невозможность в связи с этим извещения участников арбитражного процесса о времени и месте судебного заседания не позднее чем за пятнадцать дней до его начала, судам при наличии соответствующих сведений об участниках арбитражного процесса следует руководствоваться частью 3 статьи 121 АПК РФ, позволяющей в случаях, не терпящих отлагательства, известить или вызвать лиц, участвующих в деле, и иных участников арбитражного процесса телефонограммой, телеграммой, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи. Необходимые для уведомления контактные телефоны лица, привлекаемого к административной ответственности, могут содержаться в заявлении и приложенных к нему материалах [8]. Однако в данном постановлении усматривается, что применение ограничено несколькими факторами как правового, так и внеправового характера, не позволяющими эффективно использовать данную норму в процедуре административного судопроизводства.

Верховный Суд Российской Федерации в порядке законода­тельной инициативы внес на обсуждение Государственной Думы РФ проект № 381232-4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [6], тем самым законодатель получил возможность продолжить процедуру выделения раздела нормативного массива, определяющего административный процесс из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [3] в виде отдельного кодифицированного акта. Таким образом, в сфере юридической техники нашел подтверждение факт признания правового регулирования порядка осуществления деятельности органов, уполномоченных применять меры административной ответственности, сроков и исковой давности рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Знание теории юридического процесса и методов сравнительного правоведения, в частности анализа Административно-процессуального кодекса Азербайджанской республики (2009 года) [1], Процессуально-исполнительного кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях [5], а также проектов Административного процессуального кодекса Республики Казахстан [2] и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [6] способствуют определению содержания данных правовых актов и формулировке основных проблем, существующих на данном этапе развития административного процесса, а также позволяют проанали­зировать возможные пути и решения вопросов определения сроков, порядка и давности рассмотрения дел об административных правонарушениях.

На основании анализа структуры административно-процес­суальных кодексов и проектов, возможно, установить волевое решение законодателя и основные цели создания кодифицированного нормативного акта, сроков и порядка рассмотрения дел об админис­тративных правонарушениях.

Например, согласно действующему Процессуально-исполни­тельный кодексу Республики Беларусь об административных правонарушениях [5], задачей административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий путем справедливого, непредвзятого и своевременного рассмотрения административных дел. Статьей 11.2. Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях [5] сроки рассмотрения дела об административном правонарушении определены следующим образом:

1.Дело об административном правонарушении рассмат­ривается в пятнадцатидневный срок со дня получения судьей, должностным лицом органа, ведущего административный процесс, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, протокола об административном правонарушении и других материалов дела.

2.Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест или депортацию, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, но не позднее сорока восьми часов с момента административного задержания физического лица в случае, если такое задержание было осуществлено и личность задержанного установлена.

3.         Рассмотрение дела об административном правонарушении может быть приостановлено:

a.         при назначении экспертизы — на срок проведения экспертизы;

b.         при утрате физическим лицом дееспособности — до назначения недееспособному лицу представителя;

c.         если физическое лицо, в отношении которого ведется административный процесс, не может участвовать в рассмотрении дела по причине болезни либо имеются другие уважительные причины, препятствующие его участию в рассмотрении дела об административном правонарушении, и если указанное лицо не ходатайствует о рассмотрении дела в его отсутствие.

4.Рассмотрение дела об административном правонарушении возобновляется, если отпали основания для его приостановления.

5.О приостановлении (возобновлении) рассмотрения дела об административном правонарушении судьей, должностным лицом органа, ведущего административный процесс, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, выносится мотивированное постановление [5].

Авторы проектов кодексов (Административного процессуального кодекса Республики Казахстан [2] и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [6]) ставят сходные задачи перед кодексами, в частности Проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [6] в статье 57 закрепляет исчисление процессуальных сроков. Проект Административного процессуального кодекса Республики Казахстан [2] в статье 109 «Исчисление процессуальных сроков» указывает, что сроки для совершения процессуальных действий определяются точной календарной датой, указанием на событие, которое должно неизбежно наступить или периодом времени, который исчисляется годами, месяцами или днями.

Вместе с тем, в проекте Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [6] в части 1 этой же статье 57 указывается, что вслучаях, когда процессуальные сроки не установлены кодексом, они назначаются судом. Статья 108 (часть 2) проекта Кодекса Республики Казахстан указывает: «В случае, если срок для совершения процессуального действия законом не установлен, он назначается судом» [2].

Таким образом, проекты административно-процессуальных кодексов, наряду с регулированием процессуальных сроков и давности, передают полномочия «на усмотрение суда», тем самым допускаю возможное нарушение сроков рассмотрения дел и необоснованное затягивание процесса, либо, наоборот, необосно­ванное сокращение сроков, регулируемое судом.

Приведенные выше примеры кодексов и проектов, кардинально отличаются от Административно-процессуального кодекса Азербай­джанской республики [1], который рассматривает административных процесс только в части экономических споров. В частности, в Административно-процессуальном кодексе Азербайджанской республики выделены в статье 39 исковая давность, связанная с защитой от бездействия административного органа, что соответ­ствует арбитражно-процессуальному законодательству и не противо­речит предусмотренным кодексом процессуальным принципам.

Таким образом, представляется оправданным подготовка закона либо иного нормативного правового акта, определяющего ключевые положения судопроизводства как основного способа рассмотрения дела в рамках существующих процессуальных форм, исчисления процессуальных сроков и окончания процессуальных сроков.

Действующие гражданский, арбитражный и уголовный процессуальные кодексы в ряде случаев содержат существенные различия (в том числе и терминологические и сущностные) при описании однотипных правил и процедур, устанавливают разные требования к аналогичным или даже тождественным процедурам, что влечет нарушение конституционного принципа равенства всех перед законом и судом.

Создание основ судопроизводства в Российской Федерации, которые наряду с отражением общих принципов судопроизводства, способствовали бы определению основных критериев или правил определения подведомственности и подсудности дел, возбуждения производства по делу, определения круга лиц, участвующих в деле, основные правила судебного доказывания и определения судебных доказательств, сформулировали единые понятия апелляционного, кассационного, надзорного производства, исчисления и окончания процессуальных сроков, являющиеся общими для судопроизводства независимо от вида.

Подобный нормативный правовой акт вызван процессами дальнейшей дифференциации судопроизводства и специализации судебной системы, которые в ближайшем будущем приведут к формированию административного судопроизводства и соответ­ствующего ему процессуального кодекса. В ходе этих процессов будут уменьшены тенденции расхождения в понятиях используемых процессуальных институтов, определены задачи административно-процессуальных кодексов, их место в системе материального права при наличии определенных ориентиров в разработке новых процессуальных способов защиты прав, свобод и интересов физических и юридических лиц, сроков и давности рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Список литературы:

1. Административно-процессуальный кодекс Азербайджанской Республики, утв. Законом Азербайджанской Республики от 30 июня 2009 года № 846-ШQ// [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL: http://www.base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=29866.
2. Административный процессуальный кодекс Республики Казахстан (проект) // [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL: http://www.minjust.kz/ru/node/12106.
3. Арбитражно-процессуальный Кодекс РФ// [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/popular/apkrf/.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ// Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.
5. Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20 декабря 2006 г. № 197-3 // [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL: http://www.tammby.narod.ru/belarus_kodex/PIKoAP.htm.
6. Проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации № 381232-4 от 10.03.2012 // [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL: http://www.aasp.ru/info/articles/12/1112.html.
7. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2007 г. № 52 «О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях» (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 10.06.2010 № 13, от 09.02.2012 № 3) // [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=125969.
8. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (в ред. Постановлений Пленума ВАС РФ от 20.06.2007 № 42, от 26.07.2007 № 46, от 20.11.2008 № 60) // [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/cons/.