ПРОБЛЕМЫ  ПРИМЕНЕНИЯ  ПОЛОЖЕНИЙ  ЗАКОНА  О  ГОСУДАРСТВЕННЫХ  ЗАКУПКАХ

Поповский  Виктор  Анатольевич

аспирант,  Дальневосточный  Государственный  университет  путей  сообщения,  РФ,  г.  Хабаровск

E-mail: 

PROBLEMS  OF  APPLICATION  PUBLIC  PROCUREMENT  LAW

Popovsky  Victor

Graduate  student,  Far  Eastern  State  Transport  University,  Khabarovsk

АННОТАЦИЯ

В  статье  дается  оценка  некоторым  положениям  нормативно-правовых  актов,  регулирующих  отношения  в  сфере  государственных  закупок  через  призму  судебной  практики.  Проанализированы  некоторые  проблемы  Федерального  закона  от  05.04.2013  №  44-ФЗ  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товаров,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»,  затрудняющие  практическое  применение  и  толкование  норм  для  заказчиков  и  участников  государственных  закупок,  предложены  варианты  решения  указанных  проблем.

ABSTRACT

This  article  provides  an  assessment  of  some  normative  legal  acts  regulating  relations  in  the  sphere  of  public  procurement  through  judicial  practice.  Analyzed  some  problems  Federal  law  from  05.04.2013  №  44-FZ  "On  the  contract  system  in  the  procurement  of  goods,  works  and  services  for  state  and  municipal  needs"  that  impede  the  practical  application  and  interpretation  of  standards  for  customers  and  members  of  public  procurement,  proposed  solutions  to  these  problems. 

Ключевые  слова:  государственные  закупки;  контрактная  система;  проблемы  44-ФЗ.

Keywords:  government  procurement;  contract  system;  problems  of  44-FL.

С  1  января  2014  года  вступил  в  законную  силу  Федеральный  закон  от  05.04.2013  №  44-ФЗ  (ред.  от  06.04.2015)  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товаров,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  (далее  —  Закон  №  44-ФЗ),  пришедший  на  смену  Федеральному  закону  от  21  июля  2005  г.  №  94-ФЗ  «О  размещении  заказов  на  поставки  товаров,  выполнение  работ,  оказание  услуг  для  государственных  и  муниципальных  нужд»  (далее  —  Закон  №  94-ФЗ).  Несмотря  на  исправленные  пробелы  Закона  №  94-ФЗ,  Закон  №  44-ФЗ  содержит  большое  количество  пробелов  и  коллизий,  положение  усугубляется  отсутствием  достаточного  количества  суплементарных  подзаконных  актов  и  разъяснений  уполномоченных  органов.

Для  наилучшего  восприятия  ситуации  следует  обратиться  к  судебной  практике.

Арбитражный  суд  Поволжского  округа.  Постановление  от  19  ноября  2014  г.  по  делу  №  А49-2126/2014  [4].

ООО  ЧОО  «Алекс»  обратилось  в  Арбитражный  суд  Пензенской  области  с  иском  к  Департаменту  государственного  имущества  Пензенской  области  о  признании  недействительной  сделки  —  одностороннего  отказа  от  исполнения  контракта,  неправомерно  заявленного  ответчиком  в  качестве  основания  расторжения  указанного  контракта.

Решением  арбитражного  суда  первой  инстанции  требования  оставлены  без  удовлетворения,  постановлением  арбитражного  апелляционного  суда  решение  суда  первой  инстанции  отменено,  заявленные  требования  ООО  ЧОО  «Алекс»  удовлетворены.

По  результатам  электронного  аукциона  между  Департаментом  (заказчик)  и  ООО  ЧОО  «Алекс»  (исполнитель)  заключен  государственный  контракт  на  оказание  услуг  по  охране  объектов  недвижимого  имущества.

Департаментом  была  проведена  проверка  оказания  услуг  истцом,  по  результатам  которой  комиссия  пришла  к  выводу,  что  качество  оказания  истцом  услуг  не  соответствует  требованиям  государственного  контракта.

На  основании  результатов  проверки  Департаментом  бы  издан  приказ  об  одностороннем  отказе  от  исполнения  контракта.

Решение  об  одностороннем  отказе  от  исполнения  контракта  было  направлено  истцу  и  получено  последним.

Истец  направил  в  адрес  ответчика  письмо,  в  котором  сообщил  ответчику  о  том,  что  выявленные  нарушения  устранены,  а  также  указал,  что  ответчик  нарушил  процедуру  расторжения  контракта,  поскольку  односторонний  отказ  от  исполнения  контракта  условиями  контракта  не  предусмотрен,  в  связи  с  чем  расторжение  контракта  возможно  только  в  судебном  порядке.

Согласно  части  9  статьи  95  Закона  №  44-ФЗ  [7]  заказчик  вправе  принять  решение  об  одностороннем  отказе  от  контракта  по  основаниям,  предусмотренным  ГК  РФ  для  одностороннего  отказа  от  исполнения  отдельных  видов  обязательств,  при  условии,  что  это  предусмотрено  контрактом.

В  соответствии  со  статьей  431  ГК  РФ  при  толковании  условий  договора  судом  принимается  во  внимание  буквальное  значение  содержащихся  в  нем  слов  и  выражений.  Буквальное  значение  условия  договора  в  случае  его  неясности  устанавливается  путем  сопоставления  с  другими  условиями  и  смыслом  договора  в  целом.

В  соответствии  с  пунктом  5.1.2  контракта  заказчик  вправе  инициировать  расторжение  контракта  в  установленном  действующем  законодательством  порядке  в  случае  неисполнения  или  некачественного  исполнения  существенных  условий  контракта,  предупредив  исполнителя  не  менее  чем  за  10  дней.

Однако  право  инициировать  расторжение  контракта  в  установленном  действующем  законодательством  порядке  не  свидетельствует  о  том,  что  стороны  согласовали  условие  о  праве  одностороннего  расторжения  контракта  со  стороны  заказчика.

Согласно  материалам  дела  ответчик  отказался  от  исполнения  контракта  в  связи  с  нарушением  истцом  существенных  условий  контракта,  а  именно  оказания  услуг  ненадлежащего  качества.

Однако,  как  правильно  указано  апелляционным  судом,  в  этом  случае  контракт  не  предусматривает  право  ответчика  в  одностороннем  порядке  отказаться  от  исполнения  контракта,  а  лишь  предоставляет  ему  право  инициировать  расторжение  контракта,  в  части  же  порядка  расторжения  контракта  пункт  5.2  отсылает  к  действующему  законодательству.

Апелляционный  суд  правомерно  признал  необоснованным  применение  судом  первой  инстанции  статьи  782  ГК  РФ,  поскольку  в  данном  случае  подлежат  применению  специальные  нормы,  регулирующие  спорные  правоотношения,  а  именно  Закон  №  44-ФЗ,  который  предусматривает  односторонний  отказ  только  в  том  случае,  если  он  предусмотрен  контрактом.

Таким  образом,  учитывая,  что  условия  контракта  не  предусматривают  право  ответчика  на  расторжение  контракта  в  одностороннем  порядке,  без  обращения  в  суд,  отказ  ответчика  от  исполнения  контракта  в  одностороннем  порядке  является  незаконным.

Постановление  Одиннадцатого  арбитражного  апелляционного  суда  оставлено  без  изменения,  кассационная  жалоба  —  без  удовлетворения.

Следует  отметить,  что  возможность  расторжения  контракта  была  предусмотрена  Законом  №  94-ФЗ,  однако  на  практике  применялась  крайне  редко,  поэтому  возможность  инициировать  процедуру  расторжения  государственного  контракта  можно  назвать  нововведением  Закона  №  44-ФЗ.  Впрочем,  как  следует  из  представленной  ситуации  становится  ясно,  что  возможно  неправильное  толкование  норм,  что  и  привело  к  судебному  разбирательству.  Для  разрешения  ситуации  достаточным  средством  было  бы  издание  методических  рекомендаций  уполномоченным  органом,  регламентирующих  требования  к  контрактам  в  части  процедуры  расторжения  контракта.  Другой  вариант,  издание  Верховным  Судом  РФ  соответствующего  постановления,  однако  такая  мера  была  бы  менее  эффективна,  так  как  применялась  бы  уже  на  стадии  судебных  разбирательств.

Четвертый  Арбитражный  апелляционный  суд.  Постановление  от  16  января  2015  г.  по  делу  №  А19-13337/2014  [5].

30.04.2014  уполномоченным  органом  на  официальном  сайте  www.zakupki.gov.ru  размещены  извещение  о  проведении  аукциона  в  электронной  форме  №  0134300070214000039  и  документация  об  электронном  аукционе  «Капитальный  ремонт  автомобильных  дорог  1-го  пускового  комплекса  по  ул.  Дзержинского,  Куйбышева  в  р.п.  Залари,  Заларинского  района  Иркутской  области»  (далее  —  документация  об  аукционе).

Согласно  протоколу  подведения  итогов  электронного  аукциона  от  27.05.2014  ООО  «СибСтройРесурс»  признано  победителем  электронного  аукциона.

Как  правильно  установил  суд  первой  инстанции  23.06.2014  ООО  «СибСтройРесурс»  направило  заказчику  подписанный  проект  контракта  и  документ  об  обеспечении  исполнения  контракта  в  виде  банковской  гарантии  №  БГ  161109810-2014  от  20.06.2014,  выданной  ЗАО  АКБ  «Владикавказский  Коммерческий  Банк».

Рассмотрев  представленные  документы,  заказчик  и  аукционная  комиссия,  приняли  решение  об  отказе  от  заключения  муниципального  контракта  с  победителем  электронного  аукциона  ООО  «СибСтройРесурс»,  в  связи  с  чем  был  сформирован  протокол  отказа  от  заключения  контракта  с  победителем  электронного  аукциона.

В  качестве  основания  для  отказа  от  заключения  контракта  заказчик  сослался  на  часть  4  статьи  45  Закона  №  44-ФЗ  отметив,  что  в  реестре  банковских  гарантий  содержатся  недостоверные  сведения  о  банковской  гарантии  в  части  наименования  заказчика,  а  также  на  отсутствие,  указанного  в  банковской  гарантии,  приложения  —  копии  лицензии  ЦБ  РФ  на  имя  Гаранта  с  перечнем  банковских  операций,  право  на  осуществление,  которых  предоставляется  кредитной  организации.

Суд  апелляционной  инстанции,  оценив  указанные  обстоятельства,  считает  обоснованными  выводы  суда  первой  инстанции  об  отсутствии  у  заказчика  законных  оснований  для  отказа  обществу  в  заключении  муниципального  контракта  и  правомерности  выводов  антимонопольного  органа  о  нарушении  им  и  аукционной  комиссией  части  9  статьи  31  Закона  №  44-ФЗ  по  следующим  основаниям.

Как  правильно  установлено  судом  первой  инстанции,  ООО  «СибСтройРесурс»  23.06.2014  направило  заказчику  подписанный  проект  контракта  и  документ  об  обеспечении  исполнения  контракта  в  виде  банковской  гарантии  №  БГ  161109810-2014  от  20.06.2014,  выданной  ЗАО  АКБ  «Владикавказский  Коммерческий  Банк».

Сведения  о  представленной  ООО  «СибСтройРесурс»  банковской  гарантии  №  БГ  161109810-2014  от  20.06.2014  включены  банком  в  реестр  банковских  гарантий  23.06.2014  под  номером  0BQ01343000702140001.

В  реестре  банковских  гарантий  в  карточке  банковской  гарантии  с  реестровой  записью  №  0BQ01343000702140001  в  строке  «Информация  о  заказчике-бенефициаре»  указано  «муниципальное  казенное  учреждение  "Администрация  муниципального  образования  "Залариский  район».

Между  тем,  в  соответствии  с  документацией  об  аукционе  заказчиком  является  Казенное  учреждение  Администрация  Заларинского  муниципального  образования.

Сканированная  копия  банковской  гарантии  №  БГ  161109810-2014  от  20.06.2014,  прикрепленная  во  вкладке  «документы»  реестровой  записи  №  0BQ01343000702140001  содержит  верное  указание  заказчика  —  казенное  учреждение  Администрация  Заларского  муниципального  образования.

Направленная  заявителем  одновременно  с  подписанным  проектом  контракта  банковская  гарантия  является  идентичной  размещенной  в  реестре  банковских  гарантий.

Таким  образом,  суд  первой  инстанции  правильно  установил,  что  предоставленная  банковская  гарантия  соответствует  требованиям  гражданского  законодательства,  Закона  №  44-ФЗ,  условиям  проекта  муниципального  контракта,  а  также  Документации  об  электронном  аукционе  от  03.05.2014.

В  соответствии  с  частью  9  статьи  31  Закона  №  44-ФЗ  отстранение  участника  закупки  от  участия  в  определении  поставщика  (подрядчика,  исполнителя)  или  отказ  от  заключения  контракта  с  победителем  определения  поставщика  (подрядчика,  исполнителя)  осуществляется  в  любой  момент  до  заключения  контракта,  если  заказчик  или  комиссия  по  осуществлению  закупок  обнаружит,  что  участник  закупки  не  соответствует  требованиям,  указанным  в  части  1,  частях  1.1  и  2  (при  наличии  таких  требований)  настоящей  статьи,  или  предоставил  недостоверную  информацию  в  отношении  своего  соответствия  указанным  требованиям  [7].

Таким  образом,  суд  апелляционной  инстанции  считает,  что  суд  первой  инстанции  сделал  правильные  выводы  о  том,  что  неверное  указание  в  карточке  банковской  гарантии  с  реестровой  записью  №  0BQ01343000702140001  в  строке  «Информация  о  заказчике-бенефициаре»  сведений  о  заказчике  не  является  основанием  для  отказа  в  заключении  с  победителем  аукциона  муниципального  контракта,  поскольку  данная  запись  не  свидетельствует  о  том,  что  участник  закупки  не  соответствует  требованиям  или  предоставил  недостоверную  информацию  в  отношении  своего  соответствия  указанным  требованиям.

Суд  апелляционной  инстанции  считает,  что  правовое  значение  для  муниципального  контракта  является  непосредственное  содержание  банковской  гарантии  и  соответствие  ее  муниципальному  контракту,  гражданскому  законодательству,  Закону  №  44-ФЗ  и  документации  об  электронном  аукционе,  что  подтверждается  материалам  дела  и  не  оспаривается  сторонами.

Согласно  ч.  9  ст.  45  Закона  №  44-ФЗ  [7]  и  Правил  ведения  и  размещения  в  единой  информационной  системе  в  сфере  закупок  реестра  банковских  гарантий  утвержденных  Постановлением  Правительства  РФ  от  08.11.2013  №  1005  [3],  в  указанные  реестр  включаются  как  банковские  гарантии,  которые  выданы  банками,  а  также  сведения  о  заказчике.

Учитывая,  что  банковская  гарантия  предоставленная  обществом  полностью  идентичная  по  содержанию,  копии  банковской  гарантии  включенной  в  реестр  банковских  гарантий,  суд  первой  инстанции  правомерно  пришел  к  выводу,  что  неправильное  указание  в  информационной  части  о  заказчике,  ни  как  не  может  свидетельствовать  о  наличии  у  заявителей  оснований  установленных  ч.  6  ст.  45  Закона  №  44-ФЗ  [7].

Ссылка  в  протоколе  отказа  от  заключения  контракта  на  то,  что  в  представленной  с  контрактом  банковской  гарантии  отсутствует  приложение,  правомерно  признана  незаконной,  поскольку  как  правильно  указал  суд,  поскольку  в  установленных  Законом  №  44-ФЗ  требованиях  к  банковской  гарантии  не  предусмотрены  какие-либо  приложения  к  банковской  гарантии,  содержащие  условия  банковской  гарантии.

Приложение  же  к  банковской  гарантии  копии  лицензии  ЦБ  РФ  на  имя  гаранта  само  по  себе  не  влияет  на  правовую  силу  банковской  гарантии,  поскольку  согласно  ст.  45  Закона  №  44-ФЗ  [7]  и  п.  2  Правил  ведения  и  размещения  в  единой  информационной  системе  в  сфере  закупок  реестра  банковских  гарантий  утвержденных  Постановлением  Правительства  РФ  от  08.11.2013  №  1005  [3],  в  реестр  включаются  банковские  гарантии,  которые  выданы  банками,  включенными  в  предусмотренный  статьей  176.1  Налогового  кодекса  Российской  Федерации  перечень  банков,  отвечающих  установленным  требованиям  для  принятия  банковских  гарантий  в  целях  налогообложения.  В  силу  чего  сведения  о  таких  кредитных  организациях  носят  общедоступный  характер  в  части  наличия  у  них  лицензии  ЦБ.  В  связи  с  указанным  Закон  №  44-ФЗ  не  требует  от  лиц  предоставляющий  банковские  гарантии  в  качестве  обеспечения  обязательства  по  контракту,  предоставлять  документацию  о  кредитной  организации,  в  том  числе  лицензии  ЦБ.

Кроме  того  из  самой  банковской  гарантии  №  БГ  161109810-2014  от  20.06.2014  не  следует,  что  данное  приложение  является  неотъемлемой  частью  банковской  гарантии,  и  ее  отсутствие  влияете  на  ее  действительность.

Иные  доводы,  изложенные  в  апелляционной  жалобе,  подлежат  отклонению,  поскольку  не  содержат  фактов,  которые  не  были  бы  проверены  и  не  учтены  судом  первой  инстанции  при  рассмотрении  дела,  либо  влияли  на  обоснованность  и  законность  оспариваемого  решения  суда,  либо  опровергали  выводы  суда  первой  инстанции.

В  данном  случае  можно  сделать  вывод  о  неправильном  толковании  норм  права  заказчиком.  Спорным  моментом  при  заключении  контракта  стала  банковская  гарантия,  в  отношении  которой  заказчиком  были  предъявлены  дополнительные  требования,  не  предусмотренные  законом,  ввиду  чего  в  заключении  контракта  было  отказано.  Для  предотвращения  аналогичных  ситуаций  требуется  более  жесткое  закрепление  требований,  предъявляемых  к  банковской  гарантии.  Учитывая  тот  факт,  что  банковская  гарантия  является  одним  из  основных  средств  обеспечения  контракта,  данная  мера  является  гарантом  сохранения  бюджетных  средств.

Представленные  спорные  ситуации  не  являются  единичными.  Несмотря  на  всю  прогрессивность  и  перспективность  предложенной  системы  государственного  заказа  в  итоге  был  получен  механизм,  изобилующий  недостатками  правового  характера,  что  конечно  же  может  быть  исправлено,  путем  издания  необходимых  актов,  а  также  внесение  изменений  в  Закон  №44-ФЗ.

Список  литературы:

1. Гражданский  кодекс  Российской  Федерации  (часть  первая)  от  30.11.1994  №  51-ФЗ  (ред.  от  06.04.2015)//  Консультант+  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular/gkrf1/  (дата  обращения  19.04.2015).
2. Налоговый  кодекс  Российской  Федерации  (часть  вторая)  от  05.08.2000  №  117-ФЗ  (ред.  от  06.04.2015)//  Консультант+  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_177648/  (дата  обращения  19.04.2015).
3. Постановление  Правительства  РФ  от  08.11.2013  №  1005  (ред.  от  02.04.2015)  «О  банковских  гарантиях,  используемых  для  целей  Федерального  закона  "О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товаров,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  //  Консультант+  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=177725  (дата  обращения  19.04.2015).
4. Постановление  Одиннадцатого  арбитражного  апелляционного  суда  от  25.08.2014  по  делу  №  А49-2126/2014  Требование:  О  признании  недействительным  одностороннего  отказа  от  исполнения  контракта,  неправомерно  заявленного  ответчиком  в  качестве  основания  расторжения  контракта.  //  Консультант+  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=RAPS011;n=63482  (дата  обращения  13.04.2015).
5. Постановление  Четвертого  арбитражного  апелляционного  суда  от  16.01.2015  №  04АП-6452/2014  по  делу  №  А19-13337/2014  Требование:  О  признании  незаконными  решения  антимонопольного  органа  о  признании  действий  заказчика  нарушением  части  9  статьи  31  Федерального  закона  от  05.04.2013  №  44-ФЗ  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товаров,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  и  предписания  об  устранении  нарушений.  //  Консультант+  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=RAPS004;n=44460  (дата  обращения  13.04.2015).
6. Федеральный  закон  РФ  от  21  июля  2005  г.  №  94-ФЗ  (ред.  от  02.07.2013)  «О  размещении  заказов  на  поставки  товаров,  выполнение  работ,  оказание  услуг  для  государственных  и  муниципальных  нужд»//  Консультант+  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_148890/  (дата  обращения  13.04.2015).
7. Федеральный  закон  РФ  от  05.04.2013  №  44-ФЗ  (ред.  от  06.04.2015)  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товаров,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  //  Консультант+  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_177655/  (дата  обращения  13.04.2015).