РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПОНИМАНИЯ

DIFFERENTIATION OF POWERS BETWEEN LEVELS OF PUBLIC AUTHORITY: PROBLEMS OF LEGAL THINKING

Rimma Amirova

candidate jurid. Department of Sciences of Constitutional and Administrative Law,

associate Professor of Kazan (Volga) State University,

Russia, Republic of Tatarstan, Kazan

АННОТАЦИЯ

Правоприменительная практика дает богатый материал для оценки норм законодательства о местном самоуправлении. Неопределенность некоторых положений закона порождает споры, разрешение которых осуществляет Конституционный Суд РФ на основе конституционных принципов. В статье рассматриваются некоторые вопросы понимания содержания норм закона о местном самоуправлении в интерпретации Конституционного Суда РФ.

ABSTRACT

Law enforcement practice provides a wealth of material for the assessment of the local self-government legislation. Uncertainty of certain provisions of the law gives rise to disputes, the resolution of which carries the Constitutional Court of the Russian Federation on the basis of constitutional principles. This article discusses some of the issues of understanding the content of the norms of the law on local self-government in the interpretation of the Constitutional Court of the Russian Federation.

Ключевые слова: местное самоуправление, Конституционный Суд, конституционные принципы, вопросы местного значения.

Keywords: local government, the Constitutional Court, constitutional principles, local issues.

Разграничение полномочий между органами публичной власти различных ее уровней представляет определенную сложность для правоприменителя. Об этом свидетельствуют судебные решения, дающие материал для анализа правоприменительной практики и причин возникновения неопределенности в понимании содержания той или иной нормы закона.

Использование теоретических конструкций позволяет разрешать возникающие проблемы в понимании и применении действующих норм. Любая такая конструкция основывается не столько на нормах прямого действия, сколько на конституционных нормах-принципах. Они должны являться основой любого обоснования судебного решения в том случае, если норма закона не позволяет сделать однозначный вывод, ведущий к нормативно выверенному и конституционно-обоснованному выводу.

Конституция Российской Федерации устанавливает принципы разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Если статьи 71 и 72 Основного Закона России [1] содержат соответствующие положения, касающиеся федерального и регионального уровней власти, то иные нормы закрепляют общие положения, касающиеся полномочий местного самоуправления и защиты прав муниципальных образований от необоснованного вторжения федерального и регионального законодателя в сферу их полномочий.

В статье 133 Конституция РФ [1] упоминает о правах местного самоуправления, установленных Основным Законом, вводит запрет на ограничение этих прав. Однако в Конституции есть только общие нормы, которые гарантируют самостоятельность местного самоуправления, но не содержат конкретных правомочий органов местного самоуправления. Эту задачу выполняет специальный Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года [4]. Нормы этого Закона не всегда отвечают требованию определенности содержания, что порождает многочисленные коллизии в правоприменительной практике. Это прежде всего касается разграничения полномочий между муниципальными образованиями и органами государственной власти субъектов РФ.

Вместе с тем, точность разграничения компетенции между местным самоуправлением и региональными органами государственной власти должна соответствовать содержанию конституционных принципов. В противном случае данные принципы «останутся только формально-определенными, но не содержательно реализованными» [3, с. 5]. Соглашаясь с данным постулатом следует отметить, что федеральный законодатель самостоятельно интерпретирует содержание многих полномочий (вопросов местного значения), не всегда точно определяет наполнение этих «вопросов». Это можно рассмотреть на примере некоторых решений Конституционного Суда РФ.

Показательным является Постановление Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 года № 26-П «По делу о проверке конституционного пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования «Североуральский городской округ»» [5].

Фабула дела достаточно проста. На участке лесного фонда, территориально входящего в состав городского муниципального округа, образовалась несанкционированная свалка бытовых и промышленных отходов. По иску прокурора города Североуральска городской суд своим решением от 18 декабря 2013 года возложил на администрацию муниципального образования «Североуральский городской округ» обязанность ликвидировать несанкционированную свалку твердых бытовых и строительных отходов, расположенную на территории Петропавловского участкового лесничества государственного казенного учреждения «Карпинское лесничество». Вышестоящие судебные инстанции оставили это решение в силе.

При вынесении решения суды руководствовались положением пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому к вопросам местного значения городского округа отнесены «организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов» (редакция статьи на момент рассмотрения дела в суде).

Рассматривая жалобу администрации городского округа, Конституционный Суд РФ обратил внимание на расширительное толкование нормы Федерального закона и, в связи с этим, произвольное возложение на муниципальное образование публично-правовых обязательств, которые не следуют из данной нормы исходя из ее конституционно-правового содержания. Сама норма, по мнению Суда не противоречит Конституции РФ, но ее толкование правоприменителем не согласуется с общими принципами организации местного самоуправления, заложенными Конституцией РФ.

Безусловно, интерпретация содержания конституционных принципов требует не только высокой общетеоретической подготовки тех, кто стоит на страже неукоснительного исполнения буквы закона, но и соответствующих полномочий. Только Конституционный Суд может осуществлять официальное толкование норм Конституции, но и правоприменитель праве оценивать конституционную норму, применять ее положения сообразно с уже имеющимися толкованиями ее содержания.

Сложнее с пониманием конституционных норм-принципов. Следует отметить, что принципы организации системы органов публичной власти редко используются судебной практикой, поэтому Конституционный Суд вынужден «поправлять» правоприменителя. Вместе с тем, как отмечается в литературе, необходимо формировать уважение к ним, создавать механизм исполнения предписаний, основанных на этих принципах [3, с. 60]. Важно понимать и применять принципы местного самоуправления в корреспондирующей их связи с общими принципами управления [6], учитывать их иерархию [7].

Очевидно, что законодатель вряд ли сможет создать универсальную норму, которая бы учитывала многообразие возникающих общественных отношений, поэтому обращение к конституционным принципам дает возможность оценивать возникающие коллизии сообразуясь с «духом» Конституции РФ.

За последние два десятилетия Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ создали значительный массив документов, содержащих правопонимание конституционных принципов, что является источником для вдумчивой творческой работы, в том числе и практических работников, стремящихся создавать основанную на Конституции правоприменительную практику.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации. Принята Всероссийским референдумом 12 декабря 1993 года // СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 22.06.2016).
2. Малый А.Ф., Цвиль В.С. Права и свободы человека и гражданина: проблемы вертикального разграничения законодательной компетенции: моногр. / А.Ф. Малый, В.С. Цвиль. – Архангельск: Сев. (Аркт.) фед. ун-т, 2011. – 278 с.
3. Малый А.Ф. О принципах организации органов государственной власти субъекта Российской Федерации // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. − Казань, 2013. − Т. 155. − № 4. − С. 55–61.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
5. По делу о проверке конституционного пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования «Североуральский городской округ». Постановление Конституционного Суда РФ № 26-П от 13 октября 2015 года // Собрание законодательства РФ. 2015. № 42. Ст. 5858.
6. Султанов Е.Б. О соотношении принципов государственного управления с принципами местного самоуправления // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. – Казань, 2007. − Т. 149. − № 6. − С. 67–71.
7. Султанов Е.Б. Иерархия конституционных принципов местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. − М.: Издательская группа «Юрист», 2009. № 5. − С. 30–33.