НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ, РЕГУЛИРОВАВШИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИИ ДО 1917 года

NORMATIVE ACTS REGULATING THE LEGISLATIVE PROCESS IN RUSSIA UNTIL 1917

Evgenya Zadorozhnaya

graduate student of Department of State and legal disciplines of the Law Institute of the Moscow City Pedagogical University,

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются «Свод основных Государственных Законов» и иные нормативные акты, изданные в период с 1905 по 1909 годы, регламентирующие законодательный процесс в дореволюционной России. Дана их характеристика в качестве документов, определяющих правовое положение законодательных органов Российской Империи.

ABSTRACT

“The code of the fundamental State Laws” and other normative acts, published in the period from 1905–1909 and regulating the legislative process in pre-revolutionary Russia are considered in the article. They are characterized as documents determining the legal status of the legislative bodies of the Russian Empire.

Ключевые слова: Свод основных Государственных Законов; Основные Государственные Законы; Государственная Дума; Государственный Совет; законодательный процесс.

Keywords: code of the fundamental State Laws; Fundamental Laws; State Duma; Council of State; the legislative process.

В 1905–1907 годах произошло законодательное закрепление и становление правового статуса представительных органов власти. Появилась Государственная Дума России, изменился статус Государственного Совета.

Приведем слова В. Гессена: «Политическому перевороту, мирному или насильственному, всегда и необходимо предшествует «революция умов» [1, с. 460], и с этим нельзя не согласиться. Необходимость изменения законодательного процесса сначала должна была быть теоретически обоснована и воспринята людьми, от которых зависели эти изменения. В России же развитие законодательства происходило по вполне определенной схеме: сначала происходили политические события, делавшие изменения необходимыми, и только потом создавался нормативный акт, закрепляющий определенный порядок осуществления властных действий. 

Осенью 1905 г., Император Николай II под давлением революции и поражения в войне с Японией был вынужден согласиться на проведение серьезных реформ в государстве. Приняты документы, которые, безусловно, можно назвать актами конституционного значения, исходя из характера содержащихся в них положений. 

Манифест Николая II от 17 октября 1905 года устанавливал «… незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы …» [2, с. 151]. Формально и Основные законы государства могли быть пересмотрены по инициативе Государственной Думы. 

В рассматриваемый исторический период одним из источников права были всеподданнейшие доклады, которые представлялись на утверждение Императору председателем Правительства и влияли на ход политических событий в стране, а также определяли будущие действия Императора в формировании органов, осуществляющих законодательный процесс. 

В октябре 1905 года Император утвердил представленный С.Ю. Витте всеподданнейший доклад, в котором излагались основные положения программы деятельности правительства в части проведения политических реформ, предусматривающих изменение положения о выборах в Государственную Думу и обновление Государственного Совета. В один и тот же день Манифест и утвержденный Императором всеподданнейший доклад были официально опубликованы. 

Вышеупомянутые акты содержали положения, которые не были во всем между собой согласованны. В частности, в отличие от положений Манифеста, в докладе предлагалось наделение реформируемого Государственного Совета законодательной функцией, наряду с Государственной Думой. 

Был издан Манифест 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы», которым устранялись противоречия [2, с. 254]. Дума фактически становилась одной из палат российского парламента. Однако в Манифесте прямо указывалось, что Государственная Дума и Государственный Совет обладают равными правами в законодательной сфере: «… со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы». Кроме того, «… Государственному Совету и Государственной Думе … Предоставляется возбуждать предположения об отмене или изменении действующих и издании новых законов, за исключением Основных Государственных Законов, почин пересмотра которых Мы сохраняем за Собою» [2, с. 255]. Так изящно, одной фразой, из ведения Государственного Совета и Государственной Думы были изъяты Основные государственные законы. 

Учреждение Государственной Думы [2, с. 941] и учреждение Государственного Совета [2, с. 958] стали законодательными актами, определяющими правовое положение соответствующих государственных органов. Именно здесь содержались нормы, описывающие порядок осуществления ими законодательного процесса на различных его стадиях.

Разработка законопроекта осуществлялась при обязательном участии Совета министров. 19 октября 1905 года был утвержден указ «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений» [2, с. 156]. Совет министров фактически становился высшим правительственным учреждением, призванным обеспечивать «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления» [2, с. 157]. Устанавливалось, что «Предположения главных начальников ведомств, … по предметам законодательства, а также иным, подлежащим ведению Государственной Думы и Государственного Совета, не могут быть вносимы в сии установления без предварительного рассмотрения в Совете Министров главных обоснований этих предположений и существенных их частей» [2, с. 158]. 

23 апреля 1906 года Именным Высочайшим Указом «Об утверждении Основных Государственных Законов» [2, с. 372] были сведены воедино постановления, имеющие высшую юридическую силу в государстве. Здесь конкретизированы положения, касающиеся законодательного процесса на всех его стадиях, прописаны полномочия участников законодательного процесса по его принятию. В качестве особенных выделены Основные Государственные Законы, принимаемые единолично Императором без участия Государственной Думы или Государственного Совета. Обособлялись так называемые «меры», принимаемые в форме постановлений правительства при возникновении чрезвычайных обстоятельств в период прекращения «занятий» Государственной Думы. Однако такие «меры» обязательно должны были быть оформлены в виде законопроекта и приняты Государственной Думой и Государственным Советом в течение двух месяцев с момента возобновления «занятий» Думы. Иначе они теряли силу [2, с. 633]. Постановления публиковались списками, в зависимости от того, приняты они и продолжали действовать, либо теряли законную силу [2, с. 523–530; 577–580].

Нельзя обойти вниманием Наказы Государственной Думы и Государственного Совета, в которых подробно описывался порядок деятельности указанных государственных органов. Наказ Государственного Совета, принятый 11 мая 1907 года [2, с. 530], помимо общих организационных моментов, содержал порядок обсуждения законопроектов и голосования по поводу их принятия, а также детализацию деятельности согласительных комиссий, образуемых в соответствии со ст. 49 Учреждения Государственного Совета [2, с. 969]. 

Таким образом, законодательный процесс в период с 1906 г. по 1907 г. обрел определенные черты. Были созданы два представительных государственных органа, имевшие равные права в законодательной сфере: Государственная Дума и Государственный Совет. Правда, из пределов их ведения были изъяты Основные Государственные законы, а Император обладал правом вето. 

Законодательный процесс того времени базировался на положениях Свода основных Государственных Законов и дополнялся отдельными нормативными актами, раскрывающими порядок деятельности лиц, участвующих в создании законов, в процессе такой деятельности. Такими актами стали: 1) указ «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений» от 19 октября 1905 г. [2, с. 156]; 2) Манифест «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы» от 20 февраля 1906 г. [2, с. 254], 3) Наказы Государственной Думы и Государственного Совета, регулирующие внутреннюю деятельность соответствующих учреждений в части, касающейся разработки и принятия законопроектов.

О признании современниками важности вышеназванных документов указывает факт, что в Петербурге в 1908 г. Слонимский Л. опубликовал вступительную статью к сборнику законодательных актов. Сборник назывался: «Конституция Российской империи. Высочайшие манифесты о народном представительстве. Основные законы. Положения о Государственной Думе и Государственном Совете. Законы о выборах, об усиленной и чрезвычайной охране, о личных и общественных правах граждан, о свободе печати, об общественных союзах и публичных собраниях» [3, с. 2].

Свод основных Государственных Законов переиздавался несколько раз. В 1909 году он вошел в сборник «Законодательные акты переходного времени. 1904–1908 гг.»: Сборник законов, манифестов, указов Пр. Сенату, рескриптов и положений комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России, с приложением алфавитного предметного указателя: С.-Петербург, Издание Юридического книжного склада «ПРАВО». Установленный Сводом порядок осуществления законодательного процесса сохранялся вплоть до революции 1917 года.

Список литературы:

1. Гессен В. Государственная Дума. Конституционное право: сборник статей, 1906 г. 
2. Законодательные акты переходного времени. 1904–1908 гг.: Сборник законов, манифестов, указов Пр. Сенату, рескриптов и положений комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России, с приложением алфавитного предметного указателя: С.-Петербург, Издание Юридического книжного склада «ПРАВО», 1909. 1018 с.
3. Конституция Российской империи: Высочайшие манифесты о народном представительстве. Основные законопроекты Положения о Государственной Думе и Государственном Совете. Законы о выборах, об усиленной и чрезвычайной охране... / С примеч. и вступит, ст. Л. Слонимского. СПб., 1908.