ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРИНЦИПОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА

THE MAIN CHALLENGES OF DETERMINING THE PRINCIPLES

OF ADMINISTRATIVE LAW AND PROCESS

Lybove Andreeva

сandidate of juridical sciences, senior lecturer of the Novgorod branch

Modern humanitarian Academy,

Russia, Veliky Novgorod

Anatoly Bogdanov

lawyer of Zashchitnik Bar of Veliky Novgorod,

 Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются основные принципы административного права, способы и формы закрепления принципов в административных кодексах. Авторы анализируют содержание действующего законодательства и проектов нормативных актов об административной ответственности с точки зрения соответствия принципам административного права. Рассмотрев проекты о внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации об административной ответственности, авторы предлагают установить определенные критерии, обеспечивающие реализацию принципов административного права и процесса в содержании кодексов и иных нормативных актов, регулирующих административные правоотношения.

ABSTRACT

This article discusses the basic principles of administrative law, the ways and forms of consolidation of principles of administrative codes. The authors analyze the content of existing legislation and drafts of normative acts on administrative responsibility from the point of view of compliance with the principles of administrative law. Having considered the draft on amendments and additions to certain legislative acts of the Russian Federation on administrative responsibility, the author suggests to set specific criteria, ensuring the implementation of principles of administrative law and process in the code and other normative acts regulating administrative relations.

Ключевые слова: административное право, административный процесс, законодательство, кодекс, принципы, нормы права, система.

Keywords: administrative law, administrative process, legislation; code, of principles, the rule; of law, system.

Под принципами административного права понимаются основные идеи, требования, положения, выражающие его сущность и определяющие содержание административно-правовых норм. Необходимо отметить, что каждая отрасль права обладает определенным набором как общих принципов, характерных для всех его отраслей, так и собственными, придающими уникальность. По сути, принципы – это основополагающие начала отрасли, своеобразная квинтэссенция ее норм. Важность данного постулата следует проиллюстрировать тем, что в отраслях права, которые имеют законодательную основу в виде кодексов, принципы вынесены законодателем в начало данных актов, выполняя роль, своего рода, «преамбулы» отрасли.

Ранее, основным и единственным кодифицированным актом российского административного права был КоАП РФ, в котором акцентировались принципы, определяющих содержание важной, но не единственной части административного права – законодательства об административных правонарушениях. В КоАП РФ [1] особо выделяет такие принципы, как равенство перед законом (ст. 1.4), презумпция невиновности (ст. 1.5), обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением (ст. 1.6) (Таблица) В настоящее время к другим источникам административного права относится КАС РФ [2], где авторы кодекса указывают определенны принципы, относимые к принципам административного судопроизводства, которые служат основными началами различных сфер общественных отношений, урегулированных нормами административного права и процесса. В настоящее время в стадии обсуждения находится Проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (новая редакция), одной из задач которого стало обеспечение единства, последовательности и внутренней непротиворечивости регулирования всего комплекса общественных отношений, составляющих правовой институт административной ответственности.

Анализируя сформулированные в отдельных кодексах и проекте принципы административного права, авторы сделали вывод о том, что административному праву присущи принципы как общеправовые, свойственные всем отраслям российской системы права, межотраслевые, характерные для группы отраслей, имеющих публично-правовую направленность (конституционное, административное, уголовное), так и принципы, подчеркивающие индивидуальность административного права как отрасли.

Общеотраслевые принципы базируются на конституционных положениях, в том числе тех, которые составляют основу конституционного строя Российской Федерации. В редакции действующего КоАП РФ принципы законодательства об административных правонарушениях определены в Главе 1, в том числе принцип равенства перед законом (ст. 1.4 КоАП РФ [1]), презумпция невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ [1]) и обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением (ст. 1.6 КоАП РФ [1]) (Таблица 1). Таким образом, к общеотраслевым принципам применительно к административному праву можно отнести три принципа, в частности, принцип равенства перед законом.

Реализация принципа равенства перед законом рассматривается при анализе норм КоАП РФ, согласно ч. 1 ст. 1.4 которого лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом [1]. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, а юридические лица – независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств. Например, разделение полномочий и компетенции между федеральными государственными органами Российской Федерации и государственными органами ее субъектов требуют указания принципа федерализма и соответствия ст. 72 Конституции РФ [3] в связи с тем, что субъекты РФ регулируют административные отношения и самостоятельно устанавливают нормы административной ответственности. Принцип законности основан на конституционных нормах. Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и ее законы [3]. Данный принцип требует от участников административно-правовых отношений реализации закрепленных нормами возможностей в соответствии с требованиями законодательства. Принцип приоритета интересов личности в жизни общества также основан на конституционном законодательстве. Основой данного принципа представляются положения ст. 2 Конституции РФ, закрепляющей положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства [3]. Данное конституционное положение является фундаментальным и для иных нормативных правовых актов – источников административного права. Этот принцип конкретизирован в иных нормах административного законодательства. В частности, по общему правилу запрещается применение отдельных действий в отношении женщин, а также лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних, если их возраст очевиден или известен сотруднику правоохранительных органов. Исключение возможно только в случае совершения указанными лицами вооруженного либо группового нападения, угрожающего жизни людей, а также при оказании вооруженного сопротивления. Аналогичные нормы содержатся и в иных федеральных законах, регламентирующих возможность применения принуждения сотрудниками уполномоченных органов исполнительной власти.

Другим принципом является принцип гласности. Содержание данного принципа включает несколько уровней. Прежде это требование к гласности источников административного права. Частью 3 ст. 15 Конституции РФ установлено, что законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения [3]. Данное конституционное положение развивается в иных нормативных правовых актах административного характера.

Другим общим принципом является принцип ответственности. Это универсальный принцип, характерный для всех отраслей права, направлен на обеспечение соблюдения иных принципов, в частности законности. Принцип ответственности наделен правом принуждения к соблюдению правовых норм. Данный принцип имеет гораздо более широкую сферу применения, поскольку направлен на обеспечение соблюдения норм не только административного, но и других отраслей права и в равной степени применим ко всем участникам отношений, регулируемых нормами административного права. Вместе с тем в некоторых случаях устанавливается приоритетная ответственность того или иного участника регулируемых административным правом общественных отношений. Ряд принципов является характерным для отраслей права, которые принято относить к публичному праву (в противоположность частному праву). В числе межотраслевых можно выделить такие принципы, как принцип презумпции невиновности (на взгляд некоторых авторов, далеко не бесспорный принцип применительно к административному праву), что находит подтверждение в Проекте КоАП (новая редакция) (далее – Проект КоАП), в котором принцип вины (ст. 2.2 Проекта КоАП [5]) сочетается с принципом презумпции невиновности (ст. 2.3 Проекта КоАП [5]) (Таблица 1). Например, принцип федерализма, в том числе реализуемый через установление единства системы государственной власти и разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, принцип разделения властей, принцип разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.

Следует учесть, что имеется значительное количество принципов, которые можно считать собственно административно-правовыми, характерными именно для данной отрасли. Как правило, эти принципы определяют содержание каких-то определенных сфер административно-правового регулирования. Более того, в отдельных случаях законодатель устанавливает принципы, определяющие составные элементы административных отношений.

Таким образом, рассматривая сущность принципов административного права, необходимо отметить, что перечень принципов не является закрытым. Указанные принципы относятся к числу наиболее распространенных в административном праве, однако это не означает, что оно ограничивается только ими. Ряд авторов к числу принципов, влияющих на содержание административно-правовых норм, относят такие принципы, как светский характер государства, социальный характер государства, считают целесообразным особо выделять принцип обеспечения законности при применении мер административного принуждения. Формулировка, содержание и количество принципов изменяются и не должны рассматриваться в качестве константы.

Вместе с тем принципы могут иметь исключения, которые, тем не менее, лишь подчеркивают общее правило, содержащееся в природе принципа. Например, оговорки есть в отношении принципа равенства перед законом. Статьей 1.4 КоАП РФ [1], закрепляющей принцип равенства перед законом применительно к административной ответственности за совершение административных правонарушений, тем не менее, предусмотрено, что особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами. Любое отступление от общего правила, сформулированного принципом, требует под собой правовое обоснование. Следует подчеркнуть, что исключений не может быть слишком много, в противном случае существует риск утраты самого принципа.

В юридической литературе теория принципов административного права пока не получила достаточного освещения [4; 6]. Между тем изучение этого вопроса имеет важнейшее значение для понимания, анализа и совершенствования самого административного права, а также его важнейших институтов и подотраслей, для направления законотворческой деятельности в области административного права, дальнейшего развития всего механизма административно-правового регулирования, создания нового административного законодательства, укрепления законности в управленческой деятельности, улучшения правоприменительной и правотворческой деятельности органов исполнительной власти.

Вопрос о принципах административного права является важнейшим в структуре и содержании административно-правового регулирования общественных отношений. Термин «принципы административного права» указывает на основополагающие черты, сущностные характеристики, важнейшее содержание и значение всего административного права.

В теории принципов административного права особый интерес представляют вопросы раскрывающие понятие принципов административного права, законодательное закрепление принципов, виды и содержание принципов. Законодатель не может и не должен определять понятие принципов административного права, хотя он и перечисляет их в том или ином виде в различных законодательных и иных нормативных правовых актах. Правовое установление принципов административного права обусловливает устойчивость государственно-правового регулирования административно-правовых отношений, а также обоснование тенденций развития административного законодательства в целом. Изучение принципов административного права раскрывает систему норм, регламентирующих административно-правовые отношения, содержание различных институтов административного права. Основное значение принципов административного права заключается в том, что они определяют жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование норм отраслевого права.

Несколько по-иному указывает законодатель принципы административного права в Проекте КоАП РФ, в том числе определяет принципы административной ответственности [5]. Следует отметить, что принципы перенесены в главу 2 (пятнадцать принципов), в отличие от главы 1 действующего КоАП РФ (три принципа). Все принципы из редакции действующего КоАП РФ перенесены в текст главы 2 Проекта КоАП РФ. Вместе с тем в проекте КоАП РФ указаны дополнительно 12 принципов (всего 15 принципов) (Таблица 1). Таким образом, увеличение количества принципов административного права в пять раз, вызывает опасения о их содержательном наполнении, а также, возможно, будет препятствовать их реализации.

В частности, в проекте КоАП указывается пять новых принципов, в том числе принцип вины (ст. 2.2 Проекта [5]), принцип недопустимости повторного административного наказания за одно и то же административное правонарушение (ст. 2.4 Проекта [5]), принцип оперативности производства по делам об административных правонарушениях (ст. 2.13 Проекта [5]), принцип самостоятельности принятия решений в производстве по делам об административных правонарушениях (ст. 2.14 Проекта [5]), принцип обязательности постановлений и иных актов по делам об административных правонарушениях (ст. 2.16 Проекта [5]) (Таблица 1). Рассматривая перечень новых принципов, авторы приходят к выводу, что наряду с комплексными и основными принципами, законодатель предлагает включить производные от основных принципов.

Проект КоАП содержит принципы, близкие или торжественные принципам КАС РФ. Безусловно, оба кодекса регулируют вопросы административной ответственности, но наличие многочисленных повторяющихся принципов, возможно, приведут к дублированию норм КоАП РФ (новой редакции) и КАС РФ (действующая редакция), тем самым буду затруднять правоприменительную практику. Например, в проекте КоАП РФ указаны следующие принципы: принцип состязательности и равноправия сторон в производстве по делам об административных правонарушениях (ст. 2.9 Проекта [5]), принципы непосредственности и устности производства по делам об административных правонарушениях (ст. 2.11 Проекта [5]), принцип открытости (гласности) в производстве по делам об административных правонарушениях (ст. 2.12 Проекта [5]), совпадающие в полном объеме с принципами КАС РФ (Таблица 1).

Неоднозначны по содержанию другие принципы, указанные в Проекте КоАП, в частности принцип справедливости и соразмерности (ст. 2.6 Проекта [5]), принцип гуманизма (ст. 2.7 Проекта [5]), принцип ведения производства по делам об административных правонарушениях на государственном языке Российской Федерации (ст. 2.10 Проекта [5]), Принцип обеспечения защиты при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях и судебного контроля решений, принимаемых в производстве по делам об административных правонарушениях (ст. 2.15 Проекта [5]), в основном регулирующие административный процесс, однако в основных принципах административного процесса упущенные (Таблица).

Для полной картины определения принципов административного права и процесса следует рассмотреть принципы административного процесса, указанные в КАС РФ. Законодатель указывает семь принципов административного судопроизводства, в том числе: 1) независимость судей; 2) равенство всех перед законом и судом; 3) законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел; 4) осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок; 5) гласность и открытость судебного разбирательства; 6) непосредственность судебного разбирательства; 7) состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда [2].

Учитывая, что принципы административного права и процесса отражают наиболее существенные стороны регулирования законодательства, определяя содержание сложных взаимоотношений внутри данной системы, требуется гармонизировать отношения КоАП РФ и КАС РФ. В общественных науках под принципами обычно понимаются исходные положения и теоретические идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства. Принципы административного права – это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности организации и формирования, определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных управленческих органов (полномочий государственных служащих), действующих в системе государственной власти, по осуществлению управленческих функций (в том числе и контрольно-надзорных полномочий). Принципы административного права должны объективно отражать сущность административного права, его наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и других видов административной деятельности органов исполнительной власти и их государственных служащих, нормативно закрепляют их. Принципы административного права устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования системы административной ответственности и наказания. Они обусловливают значимость, законность и социальную ценность отношений, возникающих в системе административно-правового регулирования. Отсутствие правовых принципов административного права влечет за собой появление элементов произвольности, бюрократизма в худшем смысле этого слова, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности.

Принципы административного права – это субъективные понятия. Они формулируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого административного законодательства. Вместе с тем принципы административного права отражают объективные связи, возникающие в системе управленческих, административно-правовых отношений. Таким образом, формулировка и установление законодателями принципов административного права зависят от определенной в Конституции государства модели организации государственной власти, исполнительной власти, государственного управления, от того, насколько адекватно понимание внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. С другой стороны, принципы являют собой активное, динамическое начало, ибо они обусловливают устанавливаемую законодателем модель современного государства.

Таблица 1.

Основные принципы административного права и процесса

Теория принципов административного права пока не получила достаточного освещения, между тем изучение этого вопроса имеет важнейшее значение для понимания, анализа и совершенствования самого административного права и процесса, а также его важнейших институтов и подотраслей, для направления законотворческой деятельности в области административного права, дальнейшего развития всего механизма административно-правового регулирования, создания нового административного законодательства, укрепления законности в управленческой деятельности, улучшения правоприменительной и правотворческой деятельности органов власти.

Изучение принципов административного права дает ответ на многие вопросы, в том числе, что соответствует системе административных правоотношений и административной ответственности, различных институтов административного права. Основное значение принципов административного права заключается в том, что они определяют жизнеспособность, практическую организацию и исполнение законодательства об административной ответственности, в том числе основные направления кодификации отраслевого законодательства.

Список литературы:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.02.16).
2. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.02.16).
3. Конституция Российской Федерации. – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.02.16).
4. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. – М., 1978. С. 13–20.
5. Проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=957581-6 (Дата обращения 20.02.16).
6. Юсупов В.А. Теория административного права. – М., 1985. С. 33.