АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПЕНСИОННОГО И СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

THE TOPICAL ISSUES OF REFORMING THE PENSION AND SOCIAL SECURITY SYSTEM

Lyubov A. Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law, ANO "Open University of Economics, Management and Law",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются организационно-правовые формы реформирования обязательных социальных фондов в России. Рассматривается статус государственного объединенного пенсионного и социального фондов и практика их деятельности. Пенсионное обеспечение и социальное обеспечение исследуются как объекты унификации и имплементации норм права. Автор отмечает, что единство пенсионного и социального фондов обеспечивает конституционность государственных социальных гарантий. Вместе с тем автор подчеркивает, что, создавая единые формы организации пенсионного и социального обеспечения, учитываются особенности отдельных категорий социальных гарантий, что указывается в специальных федеральных правовых актах.

ABSTRACT

The article discusses the organizational and legal forms of reforming mandatory social funds in Russia. The status of the state joint pension and social funds and the practice of their activities are considered. Pension provision and social security are studied as objects of unification and implementation of legal norms. The author notes that the unity of pension and social funds ensures the constitutionality of state social guarantees. At the same time, the author emphasizes that by creating uniform forms of organization of pension and social security, they take into account the peculiarities of certain categories of social guarantees, which is indicated in special federal legal acts.

Ключевые слова: фонды, социальные, пенсионные, государственные, юридические и физические лица.

Keywords: funds, social, pension, state, legal entities and individuals.

Федеральный закон от 14 июля 2022 г. N 236-ФЗ "О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации" [2] подготовлен в целях реализации Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденной Правительством Российской Федерации, предусматривающей необходимость разработки мер, направленных на совершенствование законодательства, регулирующего деятельность и правовой статус Пенсионного фонда Российской Федерации, а также в целях реализации Концепции цифровой и функциональной трансформации социальной сферы, относящейся к сфере деятельности Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, на период до 2025 года, предусматривающий необходимость оптимизации деятельности государственных внебюджетных фондов (за исключением Федерального фонда обязательного медицинского страхования), а также для совершенствования процессов предоставления мер социальной поддержки на федеральном, региональном и муниципальном уровнях на базе цифровых технологий.

Ранее основы правового статуса Пенсионного фонда Российской Федерации как финансово-кредитного учреждения определялись Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержденным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 2122-1, а Положение о Фонде социального страхования Российской Федерации - Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.1994 № 101 «О Фонде социального страхования Российской Федерации».

Отдельные нормы, относящиеся к определению правового положения Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации, содержались и содержатся в различных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, включая соответствующие акты самих фондов.

В этой связи, с учетом изменений законодательства необходимо урегулировать вопросы статуса и деятельности государственных внебюджетных фондов с учетом сложившихся социально-экономических условий. Например, с 2017 года функции администрирования страховых взносов, уплачиваемых работодателями за своих работников с целью формирования у них пенсионных прав, перешли к Федеральной налоговой службе России, изменились требования законодательства к такой организационно-правовой форме как учреждение.

Вместе с тем, на Пенсионный фонд России, как и на Фонд обязательного социального страхования Российской Федерации, было дополнительно возложено выполнение множества государственных функций и предоставление ряда государственных услуг, не связанных непосредственно с их деятельностью по тем видам обязательного социального страхования, по которым указанные фонды являются страховщиками. Например, Пенсионный фонд Российской Федерации обеспечивает реализацию прав на дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, также им осуществляется предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в целях реализации социальных программ, связанных с укреплением материально-технической базы организаций социального обслуживания населения. В то же время, например, на Фонд социального страхования Российской Федерации возложены обязанности по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации, а также по организации приобретения и обеспечению льготных категорий граждан санаторно-курортными путевками в рамках предоставляемого гражданам набора социальных услуг. В некоторых случаях обязанности фондов дублировались. [4]

В данных условиях требуется имплементировать статус фондов в действующее правовое поле с учетом высоких требований, предъявляемых гражданами, государством и обществом к деятельности таких фондов как государственно-общественным институтам в целях прозрачного, качественного осуществления ими публично-правовых функций по всем видам обязательного социального страхования (включая обязательное пенсионное страхование), по государственному пенсионному обеспечению, обеспечению финансовой устойчивости системы обязательного страхования, а также предоставления (выполнения) государственных услуг и функций.

С учетом изложенного, в целях оптимизации структуры Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации, централизации установления пенсий и иных социальных выплат, осуществления на федеральном уровне персонифицированного учета, оптимизации процессов административно-хозяйственной деятельности, в том числе централизации бухгалтерского учета, а также сокращения существующих издержек было предложено на базе указанных фондов создать «Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации", который бы объединил в себе функции страховщиков таких фондов.

Для определения правого статуса государственных внебюджетных фондов отдельными авторами предлагалось в Гражданском кодексе Российской Федерации для таких фондов определить отдельную организационно-правовую форму – Государственный внебюджетный фонд. Вместе с тем, все особенности создания и деятельности фонда в предлагаемой организационно-правовой форме будут определяться отдельным федеральным законом.

Избрание такой организационно-правовой формы, с учетом того, что понятие «государственный внебюджетный фонд» уже используется в федеральном законодательстве, минимизирует количество изменений, требуемыхся к внесению в иные законодательные акты в связи с приданием Фонду пенсионного и социального страхования Российской Федерации законно утвержденного статуса государственного внебюджетного фонда.

Создание такого единого «Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации» осуществляется путем преобразования с одновременным переименованием Пенсионного фонда Российской Федерации в государственный внебюджетный фонд «Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации» с присоединением к последнему Фонда социального страхования Российской Федерации. При этом в целях обеспечения непрерывности выполнения функций и полномочий, возложенных на Пенсионный фонд Российской Федерации и Фонд социального страхования Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, создание Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации предлагается с 1 января 2023 года. С указанного времени  предполагается наделить Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации имуществом, которое в настоящее время закреплено за Пенсионным фондом Российской Федерации и Фондом социального страхования Российской Федерации, а также предлагается считать территориальные органы Пенсионного фонда Российской Федерации территориальными органами Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации с одновременным присоединением к ним территориальных органов Фонда социального страхования Российской Федерации. При этом законом предусматриваются переходные нормы, обеспечивающие внесение уполномоченными органами необходимых записей в соответствующие государственные реестры в связи с созданием Фонда и его территориальных отделений, а также в связи с изменением ведомственной принадлежности подведомственных учреждений Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.

Переходными положениями предлагается установить, что Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации и его территориальные органы являются правопреемниками соответственно реорганизуемых Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации и их территориальных органов, а также переходными положениями предлагается закрепить гарантии для работников Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации и их территориальных органов в связи с их реорганизацией.

В частности, закрепляется положение, что работники реорганизуемых Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации и их территориальных органов со дня создания фонда и его территориальных органов продолжают осуществлять трудовую деятельность в Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации и его территориальных органах без испытательного срока и аттестации.

Кроме того, в целях обеспечения непрерывности выполнения Фондом пенсионного и социального страхования Российской Федерации и его территориальными органами государственных функций и полномочий, возложенных в соответствии с законодательством Российской Федерации на Пенсионный фонд Российской Федерации и Фонд социального страхования Российской Федерации, переходными положениями предусматривается, что подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации, определяющие полномочия Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации в установленной сфере деятельности, применяются в отношении Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации в части, не противоречащей положениями закона. Кроме того, предполагается закрепить, что нормативные правовые акты Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации в установленных сферах деятельности продолжают действовать до момента издания нового нормативного правового акта Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, а также предлагается наделить Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации полномочиями по внесению изменений и признанию утратившими силу нормативных правовых актов Фонда социального страхования Российской Федерации и Пенсионного фонда Российской Федерации.

Создание государственного внебюджетного фонда «Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации» позволит, в том числе:

- централизовать на федеральном уровне услуги, предоставляемые государственными внебюджетными фондами;

- организовать единые офисы клиентского обслуживания на базе существующей территориальной сети Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации и оптимизировать их количество и структуру. Создаваемые клиентские офисы должны обеспечить личный прием граждан и страхователей в целях регистрации документов, представленных на бумажных носителях, и внесения сведений в информационные системы, консультирования и обучения граждан использованию электронных каналов получения услуг (регистрация в личном кабинете, установка мобильного приложения и другие);

- обеспечить централизацию осуществления обеспечивающих функций в части государственных закупок, бюджетного учета и отчетности, кадрового учета.

Преобразования структуры и деятельности государственных внебюджетных фондов позволят обеспечить, в том числе, совершенствование пенсионной системы и системы обязательного социального страхования, в целях приведения их к состоянию, адекватному современному экономическому развитию Российской Федерации.

Федеральным законом предусматривается норма, что на Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации не распространяются положения Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Следовательно, законодательное закрепление статуса Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации как государственного внебюджетного фонда с одновременным объединением в фонде всех функций, выполняемых в настоящее время Пенсионным фондом Российской Федерации и Фондом социального страхования Российской Федерации, с учетом  вовлеченности в бюджетный процесс, включая то обстоятельство, что бюджет государственного внебюджетного фонда и исполнение его бюджета принимаются федеральными законами, позволит обеспечить тот уровень открытости и прозрачности финансовой деятельности Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации, которая требуется в  выполняемых фондом публичных и общественно значимых функций как при назначении и выплате пенсий, социальных выплат и пособий так и при участии Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации в реализации иных социальных прав граждан.

Изменение порядка выплаты пенсий, а также остальных социальных выплат коснется не только выплаты последних, но и остальных социальных выплат. Речь идет о том, чтобы все финансовые потоки шли напрямую от государства людям, минуя промежуточные организации, такие как ПФР. Именно поэтому планируется объединить все существующие на данный момент социальные фонды в одну организацию. За счет того, что будет сделан один фонд, прогнозируется не только значительную экономию денежных средств, но и усиление контроля за деятельностью организации. Это даст высвобождение денежных средств, которые в том числе поступят в общий бюджет организации и оптимизируют кадры фонда. Ожидается, что слияние высвободит значительную сумму денег из федерального бюджета за счет оптимизации расходов на персонал двух фондов, что эти деньги будут использованы для повышения пенсий.

Однако к порядку выплаты пенсии это не имеет никакого отношения, а предложение, чтобы все социальные выплаты, в том числе и пенсия, должны носить беззаявительный характер, является весьма своевременным. Гражданину без подачи заявлений будут назначаться все положенные ему выплаты от государства. Сотрудники нового фонда должны будут сами отслеживать все изменения, и как только наступает право на выплату, ее назначают гражданину.

В связи с чем, возникают вопросы о расчетах доплат к пенсии лиц, замещавших должности в органах государственной власти, в том числе субъектов федерации. Например, в Новгородской области Министерство труда и социальной защиты населения информирует пенсионеров, работавших в органах государственной власти и управления о перерасчетах доплат к пенсии. В некоторых случаях, в связи с перерасчетом в связи с увеличением страховой пенсии по старости, назначенной в соответствии с федеральным законодательсьтвом, ежемесячная доплата к пенсии не назначается, в том числе пенсионеры получают расчет с отрицательной доплатой к пенсии (например, - 506, 44 руб.) Такие расчеты и связанность регионального законодательства с должностным окладом, а не заработной платой отдельного служащего, а также страховой пенсией по старости, не стимулируют долголетний труд служащего, престиж служения государству, а иногда «наводят на мысль», что видимо этим субъект федерации «намекает» на доплату пенсионером этой разницы субъекту федерации.

В настоящее время ПФР информирует граждан о том, какие выплаты им могут быть предоставлены, но от самого человека требуется найти время и возможности подать соответствующие заявление на предоставление выплаты. Новые изменения существенно улучшают положение граждан, так как не у всех есть возможность использовать портал Госуслуги или лично посетить МФЦ. При этом, следует ревизовать региональное законодательство о пенсионном обеспечении, исключив ссылки на отсутствие средств в бюджетах субъектов федерации.

Новый фонд начнет функционировать с начала 2023 года. Помимо организации, главным изменением для граждан станет введение единых ставок пенсионных, медицинских и социальных взносов. Изменения коснутся тех, кто работает по гражданско-правовым договорам. Эти люди будут иметь право подать заявление на получение листка нетрудоспособности и на получение пособия по беременности и родам. В настоящее время это право возникает только у тех, кто работает по трудовому договору. Учредителем нового фонда станет российское правительство. При фонде будет действовать наблюдательный комитет, в который войдут представители Совета Федерации, Государственной Думы и профсоюзов.

Определенные проблемы связаны с перерасчетом пенсии работащих пенсионеров. При условии, что зарплату не повышают (делимое), а предельная база растет (делитель, закономерна ситуация, что значение ИПК с каждым годом становится все меньше и меньше. Таким образом, в 2022 году работающим пенсионерам, да и простым гражданам трудоспособного возраста, зарабатывать пенсионные баллы стало сложнее, чем ранее, но это все при условии, что заработную плату работающему пенсионеру не повышают. Однако, даже в этом случае, больше 3-х ИПК в год пенсионеру не заработать, а значит и существенной прибавки не получить. Следовательно, работающий пенсионер обделен со всех сторон: индексацию пенсий не дают; ИПК можно заработать не более 3-х за год; с каждым годом заработать ИПК сложнее. Складывается впечатление, что властями проводится политика, смысл которой отбить у пенсионеров всяческое желание работать на пенсии.

Структура будет сформирована путем преобразования Пенсионного фонда России (ПФР) и присоединения к нему Фонда социального страхования России (ФСС). Объединение функций ПФР и ФСС ускорит получение социальных услуг и сделает этот процесс удобным для граждан, в том числе за счет создания единых офисов клиентского обслуживания. Вместе с тем, следует обратить особое внимание на форму организации, «фонд», который по мнению автора, не отвечает предъявленным требованиям. Отвечающая задачам форма может быть представлена в виде «Казначейства». Реформа будет успешной, если проводится в рамках проекта по созданию в России социального казначейства. Его основой становится цифровая платформа, которая объединяет все существующие в социальной сфере информационные системы. В результате государство может централизованно управлять всеми социальными выплатами, в том числе и региональными.

Федеральный закон от 14 июля 2022 г. N 236-ФЗ "О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации" определяет правовое положение фонда, принципы его деятельности, функции и полномочия, органы управления и их компетенцию, регулирует вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом фонда, с осуществлением контроля за его деятельностью. В связи с объединением ПФР и ФСС в единый фонд вносятся изменения в Бюджетный, Налоговый и Трудовой кодексы, в КоАП РФ и другие законы.

Вместе с тем, потребуется упорядочить льготы пенсионеров, которые претендуют на звание ветерана труда субъекта федерации. В связи с упразднением в электронной форме трудовой книжки сведений о награждениях и поощрениях, гражданину, получившему пенсию, требуется самостоятельно собирать документы о региональных наградах и через МФЦ подавать для признания ветераном труда субъекта федерации. При этом в региональных законах отсутствует перечень наград субъекта, позволяющих претендовать на данной звание и соответствующие выплаты и льготы. Необходимо установить, какие благодарности губернатора являются наградами, или благодарности председателя законодательного собрания, и чем они отличаются от постановлений губернатора об объявлении благодарности. Наконец, гражданин, которому назначена пенсия, при получении статуса ветерана труда, с удивлением получает отказ по основанию, что в одном из документов (благодарности губернатора области вместо Фёдоровой указано Федоровой). В данном случае автоматический формальный отказ предлагается оспорить в суде.

Федеральный закон от 14 июля 2022 г. N 236-ФЗ "О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации" вводит единый тариф страховых взносов в фонд: 30% с взносооблагаемой базы и 15,1% сверх нее на работающих по трудовым договорам и на занятых по ГПД. Предполагается, что благодаря этому к 2025 году увеличатся максимальные размеры пособий:

- максимальный размер ежемесячного пособия по уходу за ребёнком составит 57,4 тыс. рублей (при действующей модели - 37,9 тыс. рублей). Это пособие выплачивается в размере 40% от средней зарплаты, но не больше страхуемого заработка;

- максимальная сумма пособия по беременности и родам (за 140 календарных дней) составит 660,9 тыс. рублей (при действующей модели - 435,9 тыс. рублей);

- максимальная сумма пособия по временной нетрудоспособности при стаже 8 и более лет - 143,5 тыс. рублей (по действующей модели - 94,7 тыс. рублей), при стаже от 5 до 8 лет - 114,8 тыс. рублей (по действующей модели - 75,7 тыс. рублей), при стаже до 5 лет - 86,1 тыс. рублей (при действующей модели - 56,8 тыс. рублей).

Кадровых отчетов нового фонда станет меньше, штрафовать страхователей будут реже. Например, в случае представления уточненных сведений о начисленных страховых взносах до момента, когда страхователь узнал об обнаружении инспектором неотражения (неполноты отражения) сведений в сведениях о начисленных страховых взносах, а также ошибок, приводящих к занижению подлежащей уплате суммы страховых взносов, либо о назначении выездной проверки, при условии уплаты недостающей суммы страховых взносов и пени до представления уточненных сведений страхователь будет освобождаться от ответственности.

Таким образом, изменения законодательства носят масштабный характер.

Правительство реорганизует структуру и функции двух из трех внебюджетных фондов — Пенсионного фонда России (ПФР) и Фонда социального страхования (ФСС), это следует из представленной концепции цифровой трансформации социальной сферы до 2025 года. Основой для реформы работы фондов станет создание единой цифровой платформы, которая позволит объединить все существующие в социальной сфере информационные системы, чтобы оказывать социальные услуги населению в активном режиме и в электронной форме. Как указано в концепции, Российской Федерации необходимо адаптировать социальную сферу к «новым цифровым реалиям» с учетом новых возможностей для цифровизации, лучших практик госуправления и растущих ожиданий со стороны граждан. Необходимость цифровизации социальной сферы также вызвана большим числом получателей и большой вариативностью мер поддержки. Основой для реформирования процесса предоставления социальных услуг станет создание единой централизованной цифровой платформы в социальной сфере. Она должна будет объединить все существующие профильные цифровые проекты: от электронного листка нетрудоспособности ФСС до выдачи электронного сертификата на материнский капитал ПФР, информационные системы Минтруда, ПФР, ФСС, а также учреждений медико-социальной экспертизы. В перспективе это позволит единой платформе сформировать реестр получателей социальных услуг, на основе которого станет возможным активное автоматическое предоставление мер поддержки.

Для взаимодействия с получателями на основе единой платформы появится единый контакт-центр взаимодействия с гражданами, а также личные кабинеты. Аналогичный реестр и личные кабинеты будут созданы и для страхователей (то есть для работодателей, уплачивающих социальные взносы) — они помогут учитывать их обязательства по отношению к застрахованным. Поэтапно на новую платформу будут переведены все процессы по назначению и предоставлению мер социальной поддержки — как федеральные, так и региональные. При этом функция назначения и выплаты последних остается в ведении властей субъектов только частично — управлять выплатой ряда региональных мер через единую платформу будет новый фонд.

Фонд начнет соответствующий пилотный проект в результате к 2025 году, согласно целям концепции, россияне смогут получить преимущественное количество социальных услуг в электронном виде, время их ожидания должно будет сократиться в два раза, а также число необходимых для оформления документов. Обновленные центры, работающие в режиме «одного окна», будут создаваться на базе объединенных региональных офисов ПФР и ФСС или местных МФЦ.

Создание единой платформы предполагает объединение их наиболее важных составляющих — информационных систем, ее запуск также существенно сократит потребности в администрировании начислений. В результате при решении вопроса о будущем фондов все важнее станет более глобальный контекст, в котором они вынуждены будут функционировать в перспективе.

Список литературы:

1. Федеральный конституционный закон от 14 июля 2022 г. N 3-ФКЗ "О внесении изменений в статью 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и статью 11 Федерального конституционного закона "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (документ не вступил в силу) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_421774/ (дата обращения 20.07.2022)
2. Федеральный закон от 14 июля 2022 г. N 236-ФЗ "О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации" / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_421786/ (Дата обращения 20.07.2022).
3. Андреева Л.А. ПРАВОВОЙ СТАТУС ФОНДОВ, ФОРМИРУЕМЫХ ЗА СЧЕТ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ОТЧИСЛЕНИЙ // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. LXXIII междунар. науч.-практ. конф. № 5(67). – Новосибирск: СибАК, 2017. – С. 11-22.
4. Андреева Л.А. Обязательные социальные фонды в России: проблемы и перспективы / Социальное и пенсионное право. Издательская группа «Юрист», № 4, 2018. С.19-24.