ПРАВИЛА БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ: ОСНОВНЫЕ ТИПЫ И ОПЫТ ИХ ПРИМЕНЕНИЯ

FISCAL RULES: KEY TYPES AND THEIR IMPLEMENTATION

Stanislav Baronovskiy

post-graduate student, department of the “Finances and prices”,

Plekhanov Russian University of Economics,

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются основные бюджетные правила, используемые в мировой практике: соотношения бюджетных доходов к ВВП, бюджетных расходов к ВВП, бюджетного дефицита к ВВП, государственного долга к ВВП. Выявлена возможность определения законодательных нормативов бюджетного дефицита к ВВП и государственного долга к ВВП. При этом обосновано, что пределы двух данных показателей должны быть взаимообусловлены, и в первую очередь должен устанавливаться лимит государственного долга. Предлагается использовать выводы при решении проблемы дефицита бюджета РФ в условиях истощения Резервного фонда.

ABSTRACT

The article examines key fiscal rules used in the world practice: the ratio of the budget revenues to GDP, the budget expenditures to GDP, the fiscal deficit to GDP, the public debt to GDP. The ability to define legal standards for the ratio of budget deficit to GDP and the public debt to GDP is revealed. It’s proved that the limits of these two indicators should be interdependent, and a limit of the public debt has to be defined firstly. It’s proposed to use the conclusions of the article for solving the problem of the budget deficit in the Russian Federation in terms of depletion of the Reserve Fund.

Ключевые слова: бюджетная политика, бюджетные правила.

Keywords: fiscal policy, budgetary rules.

В мировой практике используются различные виды правил бюджетной политики (бюджетных правил), к которым относятся нормативы, определяющие предельные значения основных бюджетных показателей. Это, в частности:

• отношение бюджетных доходов к ВВП;
• отношение бюджетных расходов к ВВП;
• отношение бюджетного дефицита к ВВП;
• отношение государственного долга к ВВП.

Отношение бюджетных доходов к ВВП является показателем, во-первых, объема финансовых ресурсов государственного сектора экономики, а конкретно – бюджетной системы; во-вторых, налоговой нагрузки на экономических агентов. Последнее обусловлено тем, что подавляющую часть бюджетных доходов (до 93 %) составляют налоговые платежи. Фиксация отношения бюджетных доходов к ВВП ограничивает степень влияния государства на экономические процессы, а также определяет максимальный размер налогового бремени. Это снижает неопределенность бюджетной политики в будущем периоде, а также способствует формированию позитивных рациональных ожиданий экономических агентов. В настоящее время отношение бюджетных доходов к ВВП является оперативным показателем, декларируемым регулятором бюджетной политики, но не устанавливаемым законодательно. Нормативное определение этого отношения затруднено неизбежностью его изменения при циклических колебаниях в экономике. Так, в кризис происходит снижение этого показателя, обусловленного сокращением бюджетных доходов. И наоборот, в условиях экономического роста и увеличения бюджетных поступлений данный показатель будет проявлять тенденцию к повышению. Вместе с тем законодательно могут быть установлены пределы колебаний отношения бюджетных доходов к ВВП на фазах хозяйственного цикла.

Отношение бюджетных расходов к ВВП также является оперативным показателем, который подвержен сильному воздействию экономической конъюнктуры, что также препятствует его использованию в качестве нормативного показателя. Тем не менее он имеет большое значение с точки зрения воздействия на хозяйственные процессы. Чрезмерный уровень бюджетных расходов может существенно влиять на совокупный спрос, предопределяя инфляционные тенденции и вытесняя частные инвестиции, тем самым негативно влияя на общую деловую активность и провоцируя отток капитала за рубеж. Но недостаточные бюджетные расходы не позволяют развивать инфраструктуру и формировать предпосылки для экономического роста в средне- и долгосрочной перспективе. Достаточный уровень бюджетных расходов играет весомую роль в условиях циклического кризиса. Финансовая поддержка компаний оказывает общее стимулирующее воздействие на экономическую среду, способствует ускорению выхода экономики на траекторию роста. В целом эффективность бюджетных расходов определяется их влиянием на динамику ВВП. При этом разные направления использования бюджетных ресурсов оказывают на ВВП различное влияние. При усилении негативных тенденций в бюджетной политике ряда стран проявилась тенденция координации бюджетных расходов с изменяющимися доходами в форме их корректировки на пропорциональную величину. В США и Японии такие корректировки стали бюджетным правилом, получившим название «плати исходя из возможностей» (pay as you go).

Отношение бюджетного дефицита к ВВП имеет большое значение для снижения темпов инфляции и для регулирования процентных ставок. Существование значительного бюджетного дефицита предполагает повышение платежеспособного спроса в экономике, ускоряющего рост цен, необходимость увеличения государственных заимствований. В этой ситуации проявляется дополнительный спрос на кредитные ресурсы, возникает недостаток заемного капитала в корпоративном секторе, происходит рост процентных ставок. Это снижает деловую активность в национальной экономике.

Отношение государственного долга к ВВП ограничивает бесконтрольный рост заимствований и предопределяет необходимость оценки экономического эффекта от использования денежных средств, полученных подобным образом. Таким образом, происходит балансировка источников финансовых ресурсов бюджетной политики.

В отличие от отношения бюджетных доходов и расходов к ВВП отношения бюджетного дефицита и государственного долга к ВВП выступают не оперативными, а нормативными показателями. Так, в Европейском союзе они устанавливаются на межгосударственном уровне и являются обязательными к применению для всех его членов.

Использование бюджетных правил в Европейском союзе тесно связано со спецификой проведения макроэкономической политики внутри этой организации. В частности, если денежно-кредитная политика ЕС является централизованной и осуществляется Европейским центральным банком (ЕЦБ), бюджетная политика остается децентрализованной и определяется национальными регуляторами. Однако, как отмечает И.И. Волков, «отношение центрального банка и правительства к воздействию на выпуск валовой продукции является основой для определения характера взаимодействия между ними» [2]. В связи с этим есть риск несоответствия задач общеевропейской денежно-кредитной политики и децентрализованной бюджетной политики, например, в сфере инфляции. По этой причине при создании Европейского сообщества в 1992 г. были зафиксированы нормы, в соответствии с которыми дефициты государственных бюджетов стран Евросоюза не должны превышать 3 % от ВВП, а государственный долг не может быть выше 60 %.

Согласно Регламенту Совета Евросоюза, который действовал до 2011 г., в случае несоблюдения страной-членом ЕС указанных бюджетных правил, касающихся нормативных показателей бюджетного дефицита и государственного долга, эта страна могла быть подвергнута штрафу, зачисляемому в общий бюджет Евросоюза. Однако при введении такой ответственности не в полной мере были учтены особенности циклической динамики национальных экономик стран-членов ЕС. Под штрафные санкции, скорее всего, попадали бы страны, увеличивающие бюджетные расходы и, соответственно, дефициты бюджетов для стимулирования экономического роста и выхода из нисходящей фазы экономических циклов. Очевидно, что использование против страны-члена ЕС штрафной санкции в такой ситуации не позволяло ее правительству осуществлять эффективную бюджетную политику, но усиливало циклические колебания хозяйственной системы. В условиях ухудшения состояния сферы государственных финансов в странах-членах Евросоюза в 2008–2012 гг. наложение на них существенных штрафных санкций оказалось проблематичным. Поэтому с 2012 г., порядок наложения штрафов на страны, превышающие нормативное значение бюджетных дефицитов, был пересмотрен. Договором стран-членов ЕС от 2012 г. было определено, что структурный бюджетный дефицит не может превышать 0,5 % ВВП. Кроме того, в Договоре было установлено, что страны-члены ЕС, имеющие государственный долг ниже 60 % ВВП, могут допускать бюджетный дефицит в размере до 1 % ВВП, т. е. в большем объеме, чем страны со значительным уровнем государственного долга [1].

Основной вывод из анализа применения нормативных бюджетных правил в Европейском союзе состоит в том, что наибольшее значение из них имеет установление лимита на рост государственного долга. Неконтролируемое увеличение данного показателя, не привязанное к увеличению будущих бюджетных доходов, создает для государства риск дефолта в случае нарастания кризисных явлений. Но даже при отсутствии сильных циклических колебаний значительная величина государственного долга сохраняет свое негативное влияние на состояние национальной экономики. Это связано с затратами на выплату процентных платежей, что, в конечном счете, и может стать причиной высокого уровня бюджетного дефицита.

Поэтому важной методологической проблемой является определение взаимосвязи между такими бюджетными правилами, как нормативное отношение государственного долга к ВВП и нормативное отношение бюджетного дефицита к ВВП. Она состоит в целесообразности одновременного использования двух этих правил. Очевидно, что показатели государственного долга и бюджетного дефицита являются взаимосвязанными. Следовательно, установление нормативного показателя бюджетного дефицита означает ограничение роста государственного долга. Но использование нормативного показателя бюджетного дефицита не обязательно способствует сокращению долга. В то же время существенный объем задолженности обусловливает высокий уровень затрат на выплаты процентных платежей [3]. Следовательно, управление государственным долгом наиболее эффективно при одновременном использовании двух показателей – предельного размера бюджетного дефицита и «потолка» госдолга.

Данное обстоятельство играет важную роль при оценке роли бюджетных правил для России. В условиях, когда в бюджетной политике страны существует бюджетный дефицит, направленный на создание условий для скорейшего преодоления негативных тенденций в экономической сфере, оценка потенциала заимствований для его поддержания играет значимую роль. В случае, если экономический спад растянется на достаточно длительный срок, средств Резервного фонда может не хватить для сохранения нынешних принципов бюджетной политики. Тогда возможность финансирования дефицита бюджета за счет государственного долга потребует достаточно глубокого анализа.

Таким образом, в статье рассмотрены основные бюджетные правила, используемые в мировой практике. Определено, что правила, связанные с бюджетными доходами и расходами, являются оперативными, в то время как правила, обусловленные бюджетным дефицитом и государственным долгом, могут быть закреплены законодательно. Анализ опыта ЕС в части нормативных правил позволил сделать вывод, что установление пределов бюджетного дефицита и государственного долга должно быть взаимообусловлено, при этом в первую очередь должен быть установлен лимит государственного долга. Этот вывод играет важное значение в условиях существования дефицита бюджета РФ и сокращения уровня Резервного фонда, что в дальнейшем может потребовать привлечения заимствований.

Список литературы:

1. Баландин С.А. Модели государственной финансовой политики в области диверсификации экономики // Вестник РЭУ им. Г.В. Плеханова. № 5 (83). С. 66–73.
2. Волков И.И. Метод эмпирической оценки взаимодействия денежно-кредитной и бюджетной политики // Финансовая аналитика: проблемы и решения. № 31 (217). 2014. С. 47–52.
3. Механизм формирования антикризисного федерального бюджета Российской Федерации. Монография / Под. ред. проф. В.А. Слепова. – М.: ОЛМА Медиа Групп, 2015.